2017年全国规划院长工作会议即将于10月13-14日于厦门召开，主题为“统筹规划、规划统筹——城市总体规划改革和规划院转型发展”。

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常州地处长江之南、太湖之滨、长三角中心地带，行政辖区面积4372平方公里，2016年末全市常住人口470.8万人，城镇化率71%。

考虑到行政区划出现重大调整、现行总规临近期末等因素，常州市人民政府于2016年8月报送了《关于开展常州市城市总体规划（2030）编制工作的请示》，2017年3月，该请示获国务院批准，新一轮城市总体规划编制工作正式启动。

图1常州市行政区划调整情况（左：调整前，右：调整后）

1、认识规律，明确总体规划编制的战略方向
当前，我国经济社会发展进入新的历史阶段，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出一系列治国理政新理念、新思路、新战略，中央城镇化工作会议和中央城市工作会议的召开，也为新时期的城镇化发展和城市工作指明了方向。

作为战略性、纲领性规划，新一轮城市总体规划编制中应更好地贯彻中央精神、落实省级部署和引领城市发展。在充分研究新形势、新要求的基础上，规划确定了本次城市总体规划编制的技术框架：顺应时代发展要求，转变城市发展理念；基于问题、目标导向，明确城市发展方向；分析区域竞合关系，制定城市发展战略；改革城市治理体系，推动全域空间统筹。

1.1 顺应时代发展要求，转变城市发展理念

端正发展理念是明确发展目标、发展方向和发展战略的前提，基于生态文明时代背景和以人为本发展观的认识，我们针对常州市提出了“文化修内涵、生态塑外貌、创新生动力、服务供保障”的四大发展理念。

1.1.1 文化修内涵

文化是“民族之魂”,文化影响力最能反映一个国家和民族的竞争力。国家的崛起离不开软实力，而城市是文化软实力的集中体现。

作为国家级历史文化名城，常州拥有丰富的历史文化资源，一方面，要构建科学合理的保护框架，完善名城保护机制，另一方面，也要充分挖掘历史文化价值，通过文化的传承和复兴，彰显城市特色，提升城市魅力。

1.1.2 生态塑外貌

常州所处的长三角地区拥有优越的自然本底条件，自古以来就是人与自然和谐相处的典范，形成了具有东方魅力的良好人居环境。改革开放以来，伴随长三角城镇和产业的快速发展，常州的经济水平大幅提升，但对自然环境也造成了一定程度的破坏。

历史证明，生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。把生态文明建设列入“五位一体”总布局，是国家层面的重大目标战略，生态文明不只是山清水秀的人居环境，也是我国实现历史性超越的战略机会。从工业文明时代迈向生态文明时代，意味着发展认识的转变，生态环境是一切社会和经济发展的前提，经济繁荣以良好的生态环境和健康的社会环境为基础。

近年来，常州确定了“生态绿城”建设行动规划，以“构筑安全格局，打造绿色网络”为建设思路，通过“増核、扩绿、联网”三大措施和六大工程体系，初步建设形成“生态绿城”格局，在生态文明建设方面取得了明显成效。常州的生态文明建设，既是自身转型发展的需要，也承载着率先示范的历史责任。

1.1.3 创新生动力

创新是推动一个国家和民族向前发展的重要力量，城市是创新的主体。常州一直坚守“工匠”制造，不仅积累出一批隐形冠军，也在科技创新人才集聚和创新资源转化等方面积累了一定经验，创新创业格局逐步形成，城市创新能力不断攀升。但是，传统乡镇企业和外向型制造业的发展动力相对减弱，培育和激发新动力十分迫切，在移动互联和电子商务等的推动下，要更好发挥城市在人才、资本、劳动力、服务网络等方面积累的优势，充分释放人口潜力、市场活力、创新动力和改革红利。

与此同时，还应注重小城镇乃至乡村地区的创新发展，依托特色产业基础、深厚人文底蕴和优美自然环境，面向全域统筹城乡关系，凭借特色化和专业化功能融入区域网络，从单向流动走向多元开放格局。

1.1.4 服务供保障

推进以人为核心的城镇化是我国城镇化的主要目标和努力方向，也是推进城镇空间供给侧改革的必然趋势。从以经济为中心走向以人为核心，意味着城市经营和城市空间供给的思路应发生转变。城市应以实现人的全面发展为目标，通过宜居宜业城的建设来满足人的居住、工作和休闲娱乐等方面的多重需求，城市总体规划编制中要以此为出发点。

随着物质生活水平和人的需求层次的提高，公共产品应在保证基本性服务的基础上满足多样化的提升性需求，尤其重视对老人、儿童等弱势群体的公共服务供给，通过无障碍和更加友好的城市设施、城市空间，来体现城市的包容与公平。

社区是人最基本的活动单元，以社区作为公共服务供给的基本单元，强化以人的基本生活需求为导向的空间组织，是提升人民获得感的重要方面。同时，社区也是基本的社会组织单元，强化社区在城市空间治理中的地位，实现城市管理的网格化、全覆盖，是城市管理现代化的重要手段，有利于公众参与的实现和社会可持续发展。

1.2 基于问题、目标导向，明确城市发展方向

城市总体规划既是指引城市长远发展的战略引领，也是指导城市近期建设的行动纲领，需要从问题导向和目标导向入手，自上而下落实中央精神，自下而上寻找地方出路。

1.2.1 问题导向：回顾历史

纵观历史，常州始终秉持“通变创新”的发展理念，探索不同时期和背景下的“常州道路”,在制造、创新、宜居、生态、文化等方面取得了巨大成绩，但在区域地位、发展模式、自然人文环境、服务品质等方面仍存在挑战。

1）城市功能不断强化，但区域中心性下滑
城市经济稳步发展，智能制造、文化旅游等功能不断积聚，但经济腹地小，由于区域性重大交通设施建设滞后，在长三角的区位是“中”不是“心”,亟需破解“中位困局”。

2）城市空间有序拓展，但新区功能有待优化
上版总规确定了“拓展南北，提升中心”的发展方向和“一主、两副、多组团”的空间结构。城市空间框架快速拉大，但城市服务功能仍集中在高速环路以内，未能跨越高速向南北延伸。

3）城镇化稳步推进，但外围乡镇发展不均衡
城镇化水平逐年提升，但城镇化结构偏离规划预期，去中心化态势不明显。乡镇发展不均衡，近郊城镇发展迅速，建设用地增长过快，应加强管控，金坛、溧阳的小城镇发展相对缓慢。

4）注重历史文化保护，但城市风貌特色不显
历史文化保护体系逐步完善，历史文化保护工作取得了显着成效，并于2015年成功申报国家历史文化名城。城市空间相对平淡，缺乏具有标识性的建筑群落和地标建筑，建筑高度得到有效控制，但高度过于单一，缺乏有魅力的城市天际线。

1.2.2 目标导向：展望未来

在全球化和区域一体化的背景下，需要从全球视野、国家使命和人民期盼多维度出发，确定城市面向未来的目标愿景。

1）全球视野
改革开放三十多年来，在建设中国特色社会主义的不懈探索中，中国走出了一条符合自身国情、符合时代潮流的道路，在城镇化和城乡规划实践中，也逐步探索出具有中国特色的发展模式。在多元开放的时代背景下，中国将与世界其他国家一起，共同面对机遇与挑战。以具有全球影响力的世界级城市群为目标，长三角地区在配置全球资源中的枢纽作用将更加凸显，作为长三角地区的重要组成部分，常州市应当立足本土、放眼全球，用宽阔的视野谋划长远发展。

2）国家使命
当前，我国的城镇化已经进入转型关键时期，城市规划在城市发展中起着重要引领作用，为治理“城市病”、跨越“中等收入陷阱”、实现“两个一百年”的中国梦，城市总体规划肩负着艰巨而光荣的使命。

长江经济带是我国实现城乡协调发展的三大战略之一，作为江苏推动长江经济带发展的重要抓手，扬子江城市群明确了“共抓大保护、不搞大开发”的总基调，常州地处扬子江城市群的中心，理应在产业优化、城市发展和生态保护等方面发挥更加积极的作用。同时，作为传统的工业明星城市，常州在落实“中国制造2025”、实现转型发展等方面也肩负着重大历史使命和地区责任。

3）人民期盼
人民城市为人民，建设一个环境友好、社会和谐、经济繁荣和文化多元的宜居宜业城市，是城市规划需要关注的本质性问题。城市发展目标应该体现人民群众对城市未来发展的美好期盼，并通过城市设计、“生态修复、城市修补”、“三公设施”完善等途径引导城市健康发展。

1.3 分析区域竞合关系，制定城市发展战略

发展是执政兴国的第一要务，也是解决城市所有问题的关键。城市总体规划应以引领城市发展为目标，围绕发展主题提出合理的战略部署。

基于“回归城市本源、建设美好家园”的总体认识，规划确定了“最具幸福感的现代化品质之城”的目标愿景和“长三角区域中心城市、国家创新智造示范城市、国家历史文化名城和生态宜居城市”的总体定位，明确了“中轴枢纽、创新智造、生态绿色、幸福宜居”等四大发展战略，寻求具有全国示范意义的“新常州道路”。

图2总体战略部署

1.3.1 中轴枢纽常州

中轴兴则常州兴，把握城市发展新机遇。中轴枢纽战略将助常州由单向通道上的节点城市走向多向通道上的枢纽城市，并与长三角各中心城市建立高等级的联系，实现长三角地区“以线带面”的发展，同时强化区域合作，提升常州的区域枢纽地位。

具体策略为：依托南北向城际铁路、高速公路等区域性交通基础设施的建设，搭建江浙中轴，同时加强不同交通设施之间的整合与衔接，构建区域网络枢纽，构筑城市战略空间；立足扬子江城市群和长三角城市群，把握开放共享机遇，建立责任共担机制，强化区域协作。

图3常州“中轴枢纽”示意图

1.3.2 创新智造常州

产业强则常州强，寻求城市发展新动力。通过创新智造战略，巩固常州的智造立市地位，也为推动国家制造业的转型升级做出积极贡献。

具体策略为：依托制造业“加减乘除”,多方式推动制造业转型升级，提升制造实力；加快创新空间和创新平台建设，实现创新驱动下的产业转型；提高生产服务业的空间集聚和辐射能力，强化服务支撑；整合产业空间，强化智造、创新、服务的“三廊集聚”。

图4制造业创新途径示意图

1.3.3 生态绿色常州

生态美则常州美，坚持城市发展新模式。通过绿色生态城市建设，凸显苏南地区的自然和人文特色，同时提升城市的生态可持续力和文化魅力。

具体策略为：建立生态绿城总体框架，强化生态绿城的系统性和全局性；依托山水灵动、资源丰富的生态本底条件，形成望山见水的格网状大生态格局；延伸历史文化保护范畴，突出地域特色；加强空间管制，建立完善的空间规划体系，拓展生态绿城内涵。

图5市域生态网络示意图

1.3.4 幸福宜居常州

民生福则常州福，共建城市发展新家园。通过提高城市公共服务水平，满足城乡居民需求，提升城市的宜居性和综合竞争力。

具体策略为：塑造品质中心，构建辐射区域的公共中心体系；绿网为底、蓝网为廊、交通为骨、服务均好，实现四网有机融合；形成十五分钟生活圈，完善生活服务，提升市民获得感。

图6市域“四网融合”示意图

1.4 改革城市治理体系，推动全域空间统筹

作为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，城市总体规划不能就空间论空间，需要从空间治理的角度认识城市规划建设的深层次问题，并对未来发展进行趋势判断。

1.4.1 从多头治理走向多规合一

当前，不同部门管理权限存在交叉，不同规划在实施过程中出现矛盾的情况客观存在，城市总体规划编制应以多规合一为思路，充分发挥统筹协调的平台作用。

1.4.2 从各区分治走向全市统筹

受行政体制的影响，常州下辖区市自主发展的程度有所不同，作为统领全市发展的总体规划，应确定城市总体发展框架，并通过完善的规划体系实现刚性传导，避免规划的拼贴化。

1.4.3 从权力下放走向层级管控

苏南模式过去的经验是发展权的层层下放，下放到不同层级，空间形态就呈现不同特征。快速城镇化时期，发展权的层层下放有利于激发内生动力，但在城镇化发展中后期，资源紧约束导致瓶颈凸显，应逐步强化自上而下的层级管控。

1.4.4 从粗放控制走向精细管理

过去的城市规划侧重于对用地性质的管理和单一的指标控制，现在，这种粗放的管理方式已经不能很好的满足城市发展的需要，空间规划管理手段应从指标控制转向多元控制。

1.4.5 从外延扩张走向内涵提升

快速城镇化时期，城市以用地扩张和新城建设为主，目前，常州的城镇化水平已经达到70%以上，进入旧城更新和新城建设并重的阶段，未来有大量的“城市修补、生态修复”工作。

2 转变思路，探索总体规划编制的创新方法

总规改革，编制先行。在明确总体规划编制战略方向的基础上，本次规划围绕基于空间治理的问题剖析与趋势判断、强化资源优先的底线约束与空间管制、落实全域统筹的空间结构与用地布局、体现民生为本的品质提升与特色彰显、强化制度设计的规划实施与政策保障等五个方面展开工作，并对总体规划编制的改革创新进行了探索。

图7总体技术路线

2.1 建立指标体系，体现引领管控作用

建立指标体系、量化发展目标，是落实总体规划的重要抓手、评估总体规划的重要依据和考核政府的重要参考。

规划确定了“目标引导型、控制保障性、特色凸显型”三大类指标，其中，目标引导型包括人口指标、用地指标、经济指标三个中类；控制保障型包括公共服务指标、基础设施指标、资源环境指标和城市安全指标四个中类，重点体现城市总体规划的正面清单和负面清单；特色凸显型包括历史文化指标和自然山水指标两个中类。

从战略引领和刚性管控角度来看，指标分为预期型和约束型两类，预期型指标体现城市工作的正确方向，强化总规的战略性、前瞻性；约束型指标体现城市工作的严谨态度，强化总规的权威性、严肃性。

2.2 强化多规合一，落实空间规划改革

以城市总体规划为战略纲领和协调平台，是整合各部门空间规划，推进“多规合一”的最有效途径。

从底线约束出发，规划确定了以水定城和以地定城的总体思路，将资源环境综合承载力作为城市空间布局的前提。基于江南水乡本底条件的认识，规划确定资源底线管控的重点是实现“人水和谐”,在分析水资源、水环境和水安全现状特征和问题的基础上，以水“十条”和水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线“三条红线”为纲领，确定以水定人、以水定地、以水定产和以水定形的空间发展指引。基于用地适宜性评价、生态敏感性分析和生态红线管控，研究资源环境综合承载力，作为确定用地发展方向、土地开发强度和城市开发边界的硬约束条件。

图8市域保护与控制性要素分布图

资源管控方面，规划确定了土地资源、生态资源、自然景观资源、水系资源、历史文化资源和公共安全等六大类管制要素，对重大资源实行分级分类管控，明确公共资源管制的负面清单。基于市域生态要素和文化脉络，以山、水、城为基底，构建“一江带三湖，九龙串城池，青山护绿城，河网绕圩田”的生态安全格局。

图9市域生态安全格局图

在与国土、环保等部门充分对接的基础上，规划确定了生态、农业、城镇三类空间，对不同空间的建设行为提出了相应的管控要求，划定了生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界。在部门协同的基础上，以负向思维强化底线管控的本底分析，在市区联动的基础上，以正向思维体现战略引领的需求分析，综合确定城镇开发边界。

图10市域永久基本农田分布图

图11市域生态空间分布图

2.3 改革刚性内容，明晰各级政府事权

作为体现刚性管控的核心环节，合理确定城市总体规划刚性内容，是提高城乡规划科学性和严肃性的重要方面，刚性内容的改革是城市总体规划改革的核心内容。

城乡规划的权威性体现在编制、实施、监督三者的“三足鼎立、相互指导、相互制约”的关系，规划将刚性内容的确定，纳入总体规划编制、实施和监督的全过程中系统考虑，从事权归属和空间基准两个角度出发，进行分层、分度指导。

伴随行政体制的变化，中央和地方事权也在发生调整，宏观调控和统筹不断上移，具体实施与操作则逐渐下移。科学编制是严格实施和准确监督的前提，本轮总体规划对中央政府、省政府和城市政府审查内容进行清晰界定，分别对应部督察、省督察和市监察。

采用“定则、定量、定构、定界、定形、定序”的不同管控方式，根据实际情况对刚性内容实施差异化分度指导，通过区分管控深度体现刚弹并济，对需要在下位规划中深化落实的强制性内容，对总量、结构、布局等提出可落实、可监管的要求，依据强制性内容的分度指导明确督察评判标准。

2.4 优化成果表达，完善城乡规划体系

构建覆盖全域的城乡规划体系，是实现规划传导、落实总规减负的基础。通过分区规划衔接控制性详细规划；通过专项规划衔接各部门规划，专项规划指导分区规划和控制性详细规划的专项内容；近期规划作为实施城市总体规划的重要步骤。

以实现不同层次规划的良好衔接为目标，本次规划编制中对成果表达方式进行了优化。具体来说，采取“结构引导+分区控制+四线划定”的方式实现放管结合。通过结构引导，明确各片区的发展定位、空间结构和设施体系；通过分区控制性图则，将需要在下位规划中落实的刚性内容和引导方向进行明确规定，保持与下位规划的延续性，尤其是刚性传递；摒弃单一的用地性质表达方式，通过划定用地功能区并确定不同用地的比例、混合和兼容要求等方式，给下位规划预留弹性，并通过用地功能的混合化有效推动产城融合，提升土地的利用效率与质量；以民生为本的公共设施供给、生态为重的景观风貌塑造、保护为先的历史文化传承为重点，通过划定“四线”、特殊政策区和确定指标等方式，明确公共资源管控的负面清单和公共物品供给的责任清单，在给各专项提出控制性要求的同时，也预留了弹性；通过分阶段的空间部署，为近期建设规划提供指引，明确发展路径。

图12城市规划体系结构图

3 总结

当前，我国正处于全面深化改革进行时，城市总体规划改革势在必行，作为住建部确定的第一批启动新一轮城市总体规划的城市，本轮常州总规肩负着先行先试、改革创新的重任。

在充分认识城市发展规律的基础上，我们首先明确了本轮总规编制的战略方向。基于生态文明时代背景和以人为本发展观的认识，确定了文化修内涵、生态塑外貌、创新生动力和服务供保障的发展理念；通过回顾历史和展望未来，综合确定城市发展重点和发展方向；在分析区域竞合关系的基础上，制定中轴枢纽、创新智造、生态绿色和幸福宜居四大战略；作为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，总规中也应该强调多规合一、全市统筹、层级管控、精细管理和内涵提升等内容。

同时，规划也在编制方法上加强创新。通过建立指标体系，体现总体规划的战略引领和刚性管控作用；通过强化多规合一，落实空间规划改革要求；从明晰政府事权的角度出发，将刚性内容改革纳入规划、编制、监督全过程中；推动建立完善的城乡规划体系，并在总规编制过程中优化成果表达，体现总规的全局性和战略性，实现总规与其他规划的衔接与互动。

面对新形势、新任务、新要求，我们将在实践中不断总结经验，探索适合新时期城市发展要求的总体规划编制方法。

编制单位：

中国城市规划设计研究院
主管院长：王凯
绿色城市研究所：董珂、胡晶、董琦、王昆、张然、冯跃、孟惟
交通分院：杨嘉、姚伟奇
水务分院：罗义永、王巍巍、唐磊

常州市规划设计院
黄刚、黄勇、唐淑慧、张金华、谢宇、陈德福、陈智君、赵义华、胡小文、李正兆、杨柳、张文珺