内容来源：中国建设报微信公众号

导读：近日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）支持老旧住房原拆原建自主更新。当前各地实践存在组织、资金、土地、标准四大堵点，文中结合杭州、南京案例介绍破解路径，指出相关配套法规仍不完善，需地方先行探索完善制度，以自主更新推动宜居城市建设。

实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。近日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，明确提出“支持老旧住房自主更新、原拆原建，探索可持续运营模式”。在各地实践中，因建筑年代、产权组成、用地性质、住户经济状况及社区治理基础等差异，面临的堵点痛点各不相同，需要因地制宜探寻制度破局之路。

破除组织困境。自主更新项目大多产权分散、诉求多元，亟待强有力的组织纽带，否则容易陷入“议而不决”的僵局。杭州浙工新村以“一楼幢一代表”为原则，选出13名居民代表成立“自愿有机更新委员会”，委托区属国企作为建设主体，通过国企信用稳定居民预期破解组织难题。南京石榴新村将分散产权以协议转移形式归集至越城集团，组织8个居民工作组召开69场议事会，以耐心细致的工作换来绝大多数居民的支持。要构建“政府引导、居民主体、多方协同”的治理架构，建立健全居民协商议事机制，发挥基层党组织和党员作用，让居民从“被动接受者”变为“主动参与者”，以组织之力凝聚更新共识、以协商之慧化解利益纷争。

破除资金困境。资金是自主更新的“血液”，完全依靠居民自筹或政府财政均不可持续，必须建立“居民主体、政府支持、市场运作”的多元共担机制。浙工新村居民出资4.7亿元，约占重建总费用80%，更新后的房屋实现了居住品质与资产价值的双提升，未来收益可期，有效激发出资动力，同时，政府补贴5000余万元，以公共投入弥补历史欠账、撬动居民出资意愿，以此平衡项目资金。石榴新村翻建费用按市、区财政和产权人3:3:4比例分摊，并申请“城新贷”贴息、抗疫特别国债等专项资金，新增底层商业设施以经营性收入补充更新资金。自主更新要坚持“谁受益、谁出资”的市场原则，同时发挥政府“四两拨千斤”的撬动作用，建立健全居民出资、政府补贴、金融支持、市场融资相结合的多元投入机制。

破除土地困境。土地和产权问题是自主更新中最复杂的制度性制约。老旧小区土地性质多样、产权混杂，传统拆迁模式下房屋拆除后须注销产证、净地重供，程序繁琐，易贻误工期。浙工新村一部分房屋经过房改后上市交易，土地通过补缴出让金转为出让性质；另一部分仍是“房改房”，土地性质仍为国有划拨。实践过程中该项目未套用“拆迁—注销—重供”路径，而是沿用原土地范围改造，保持用地性质不变、不重新供地，由建设单位提前收缴房产证但不注销，待更新房建成后直接“旧证换新证”。产权处置是自主更新制度创新的关键一环。要尊重历史、实事求是，在现行法律框架内寻找制度创新的空间，降低产权处置的制度性成本，让存量土地资源在产权清晰、程序简便的前提下实现优化配置。

破除标准困境。自主更新中的标准困境，本质上是既有规范体系与老旧小区多元现实之间的深刻张力。这一张力集中体现在两个维度。一是户型配置标准如何适配差异化的居民需求。按照有关制度规定，石榴新村最初设定45、55、65、75平方米四种标准户型，原7平方米住户选择最小户型需补缴扩面费约136万元，远超其支付能力；后调整为套内面积从20平方米到67.5平方米、每2.5平方米一个面积段，形成20个面积段、36种户型平面，突破了最小户型设计标准，满足了居民的不同诉求。浙工新村以“套内面积不减少”为原则，规定每户扩面以20平方米为上限，设计出5种标准户型供居民灵活选择，以标准的精细化实现需求的精准适配。二是技术规范标准如何兼容历史形成的建筑条件。老旧小区日照、间距、容积率等指标比照现行标准均存在差距，若简单套用，许多项目将因“不达标”而无法推进。浙工新村按照“对外不影响、对内有提升”的原则成功化解了标准难题。

正视困境，在持续探索中完善制度设计。自主更新尚处于探索阶段，仍面临很多的制度性瓶颈。例如，我国目前尚无建筑物重建的专门法律，仅规定整幢D级危房可由所有权人出资进行“三原”重建。再如，《民法典》第二百七十八条虽赋予业主多数决改建、重建权利，但客观要件、权益调节、资金安排、土地再登记等配套内容仍存立法空白。部分地方规定超95%同意即可成行，实际操作中仍须100%同意，少数“钉子户”仍可能导致项目搁浅。要在鼓励地方先行先试的同时，及时总结经验、形成地方法规，为自主更新上位法出台夯实基础。

自主更新不仅是“好房子”本身的体现，更体现了从“好房子”到“好小区”再到“好社区”“好城区”的“四好”联动，为存量时代城市高质量发展提供了持续而强劲的内生动力。要持续深化自主更新的制度创新与实践探索，让这条新路子越走越宽，为中国式现代化筑牢安居宜居的城市根基。