7月18日，专注于城市设计与景观建筑领域的专家齐聚耶鲁北京中心，围绕公共空间如何塑造创新策源地的未来展开讨论，并引用了京张铁路遗产公园、中关村大街片区更新和中关...
内容来源：中国城市规划学会
导读：2025年7月14-15日，中央城市工作会议在京召开。会议明确提出“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”“走出一条中国特色城市现代化新路子”。时隔一年，中国城市规划学会、中国城市规划协会于2026年7月15日在京联合举办主题为“城市更新时代的城市规划转型”的学术研讨会，旨在进一步贯彻落实总书记关于城市工作的重要论述精神，凝聚行业共识，助力规划事业高质量发展。
会议现场
2025中央城市工作会议的召开极具里程碑意义，总书记提出“两个转向”重要论断，明确要以改革思路调整优化政策制度。为深入学习贯彻2025中央城市工作会议精神，围绕城市更新推动规划工作全面落实，2026年7月15日，由中国城市规划学会、中国城市规划协会联合主办的中央城市工作会议召开一周年学术研讨会在北京举行，研讨会主题聚焦“城市更新时代的城市规划转型”。来自全国各地的规划领域知名专家学者齐聚一堂，围绕更新时代城市规划的地位作用、更新时代城市规划立法和标准编制、更新时代的城市规划编制、更新时代的城市规划管理等核心议题展开交流。中国城市规划学会、协会以及中国城市规划设计研究院相关领导参加了会议。会议由中国城市规划协会会长、全国工程勘察设计大师王凯主持。
王凯
中国城市规划协会会长，全国工程勘察设计大师
专家研讨
（按专家发言顺序排序）
马向明
中国城市规划学会理事、广东省城乡规划设计院总工程师
马向明指出，国家将“新动能”置于《城市更新“十五五”规划》等国家文件的重要因素，主要原因在于传统动力——产业全球化转移与人口城市化红利均已终结，原有闭环被打破，城市若不培育新动能，将面临下坠风险。
新动能培育的关键在于认知成长逻辑变化并主动适配空间需求。马向明以纽约和珠三角为例，说明信息科技类新兴企业正倾向选择依托区域性交通枢纽的边缘区位，而非传统市中心，这一趋势推动区域结构再变化。城市更新应深刻洞察这一演变，营造适配环境以促进动能转换。
关于规划转型，马向明从六个维度阐释存量与增量时期的根本差异：分析重心上，增量面向未来时间轴，存量分析当下网络中的嵌入点，帮助被边缘化区域重建连接；确定性上，全球化时期相对确定，创新时代充满不确定性，规划必须学会把握不确定性；规划主体上，从抽象的“未来企业和人”转为具身的具体利益方，需多方参与；发展路径上，从单一介入全球分工转向多元，核心城市创新、普通城市服务本地；方法上，从整体蓝图式转为渐进式要素组合；时间维度上，从一次性高标准制定转为策略性试错。存量规划重在帮助既有资产在不确定中重建连接、找准位置。
王富海
中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会副主任委员，深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长
王富海重点围绕“先弄清城市更新是什么，再讨论城市规划怎么办”展开发言。他强调，规划要改变“以出世之态行入世之用”的应用传统。当前，用增量发展的模式思维引导存量发展，正是各种矛盾的根源之一。必须深刻认识到从“扩张/新建”到“更新/运营”是时代的大转折——建设是做壳子，运营是在壳子里开展无穷无尽的活动，物质更新只是高效运营的手段之一。
王富海认为的城市更新是永续过程，是缓慢的，他不赞成使用“下半场”的说法，强调要摈弃一蹴而就的更新原则；更新是有机生长，是分散的，要改变自上而下的惯性，不能由政府编制更新总规层层深化；更新是价值提升，是微易的，要降低行政审批的门槛；更新是百花齐放，是多元的，要鼓励各方各面的创举，尤其发动基层创新；更新是物质改善，是单向的，要融入城市运营的大系统中。
王富海强调，识别城市更新本质后的规划应有三大突破。一是应从刚性走向松弛，为共建共治共享服务。存量时代需要交流式、策划型、选择式规划，而非蓝图式、技术型、法条式规划，突出一个“放”字。二是规划要从被动到主动，做运营型规划体系，对现状做评估，精准抓好药方，通过行动实施。从目标规划到渐进规划，应探索建立“规划—规则—规程”管控体系，规划有弹性、规则留余地、规程促改革。住建部要推动将城市更新行动作为城市建设新模式，在全国各城市推广普及，主打一个“抓”字。第三他强调不要急于立法调整，而应让规划师“入世”深入实际，通过实践形成新范式。他指出城市更新时代城市规划不是“转型”而是“重构”——从建设时代的“下象棋”到运营时代的“下围棋”，规划体系需要根本性重构。
王世福
中国城市规划学会理事、学术工作委员会副主任委员，华南理工大学建筑学院副院长
王世福认为，中国城市化奇迹得益于国家层面的战略判断与制度供给与地方层面的城市实践智慧。2025年中央城市工作会议在改革开放推进城市化率达67%的关键转型时期，明确了以“建设”到“治理”的思维范式转换，是所有城市规划建设治理相关工作的根本性指引，发展规划定战略、明方向，国土空间规划守底线、优格局，城市更新则担实施、抓落实，三者必须有机衔接，共同构成存量时代高质量的空间治理。
王世福提醒，当前“增量终结”的提法存在偏颇，实质是物质外延性建设增量显著放缓，而内涵提质本身就意味着在存量中寻找高品质的价值增量。全球经验表明，世界名城大都是在物质建设放缓或基本停滞后经历数十年才真正崛起的。另外，对房地产的过度失望也需要警惕，房地产在成熟经济体中仍是伴随着城市更新发展的支柱产业，其要义在于持续地以空间增值来满足生活生产的新需求。
王世福进一步指出，正在推进的《国土空间规划法》既要清晰有力地设定自然资源本底约束和国土保护与利用的规则，也应明确支持并以制度赋能因城而异的城市更新地方行动。详细规划的编制与审批权应在不违背国家的空间底线管控前提下，尽可能下放地方。只要有利于提升公共服务质量，提高人民生活品质，提振新质生产力，空间治理的许可权就应交给地方，由此激发地方活力，让地方智慧真正成为城市更新的内生动力。
石楠（曲长虹代宣读书面发言）
中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长
石楠通过回顾2008年以来城市规划在顶层设计中的发展轨迹，指出城市规划是党做好新时代城市工作的重要抓手。他强调，做好城市规划建设治理是全党和各部门的共同使命。在治理格局上，各级党委承担城市规划工作的全面领导责任，政府各部门需打破条块分割实现规划协同共治，同时推动政府、企业、民众共同参与城市规划建设治理。城市规划从计划经济条件下的龙头地位，更多地转向中国式现代化语境下的治理平台，是一项面向治理现代化的社会工程，有提供公共产品的基础职能，也要有弥补市场失灵的底线功能。既往那种以技术权威、部门权威或行政权威为特点的规划思维，必然面临巨大挑战。
习近平总书记近年来多次强调实施城市更新行动。石楠认为，当前应以城市更新为突破口，系统性重构、健全适配中国式现代化的中国特色城市规划体系。城市规划的核心价值转向存量空间提质、民生品质提升、历史文脉保护、安全韧性强化，城市规划要从“为增长规划”转向“为治理规划”。规划导向要从“土地开发”转向“人居改善”，要依托常态化城市体检机制，确定城市更新规划的工作内容和重点。规划方法从“静态蓝图”转向“动态全周期管控”，建立“城市更新专项规划—片区策划—项目实施方案”的工作体系。要健全全周期规划治理机制，定期评估更新成效，动态调整规划内容，树立全生命周期城市治理思维。
石楠呼吁加强城市更新领域的立法和技术标准建设，推进适应城市更新的投融资体系改革、多元协同实施机制建设和规划学科与规划行业的转型，做好城市更新健全城市规划体系。
司马晓
中国城市规划学会常务理事，深圳市城市规划设计研究院股份有限公司原董事长
司马晓指出，当前城市更新时代的规划转型面临三大核心问题，亟需从顶层制度、立法保障与规划产品三个层面加以厘清。
首先，实现顶层制度体系上预期明确。近年来中央到地方出台了数量庞大的空间管控、规划编制与体检评估文件，但基层部门往往难以统一理解和执行。他强调，原有规划制度建立在增量发展时期，无法直接指导存量发展，必须尽快建立相对长期的规划制度、规划体系预期。
其次，积极推动城市更新立法。《国家发展规划法》已为城市更新争取法定地位提供了制度背书，需要充分研究和利用。他列举德国、法国、日本等国家的立法经验指出，以“空间规划法”搭配“城市更新法”的并行模式，是央地关系相对稳定、专业分工相对合理的支撑。他据此呼吁，《国土空间规划法》不应取代《城乡规划法》，国家应另立一部类似“城市建设法”或“城市更新法”的专门法规，以支撑存量时代的精细化管理。
第三，打造城市更新时代的规划产品。增量时代有明确的产品边界和验收标准，而城市更新时代市场普遍接受的规划产品尚未真正出现。他建议行业主动寻找市场认可的更新规划产品，并强化规划在城市更新纵向业务链中的统筹地位。城市规划专业的系统思维、综合协调与政策理解等核心能力在存量时期依然具有优势，关键在于补足投融资、产业经济、运营管理等纵向能力，并借助定量分析与新技术手段实现精细化治理。他相信，只要完成上述转型，规划专业完全能够在新时期再次发挥主导作用。
吕斌
中国城市规划学会原副理事长，北京大学教授
吕斌指出，城市更新行动并非碎片化项目的简单堆砌，而是需要规划统筹和引领的多层次系统工程，涉及城市结构优化、产业新旧动能转换和创新驱动、生态安全韧性、城市文脉赓续、基础设施适配与民生改善提质等多元目标。这意味着传统城市规划面临三重转型：从外延增量为主转向存量提质乃至重构，从空间布局规划转向综合整治，从技术图纸转向制度性工具，涵盖策划、运营与全周期治理。
吕斌强调，现行《城乡规划法》《土地管理法》以及制定中的《国土空间规划》，在制度与操作层面均难以完全有效引领和支撑城市更新行动，立法势在必行。从国际经验看，城市更新立法主要有两种模式：一是单独立法，德国、法国、日本、韩国、意大利及我国台湾地区均有专门法规；二是分散式立法，如英国将相关条款分散于多部法律中。他主张，我国可采取国家立法确立基本框架与顶层设计、地方立法细化操作规则的路径，以兼顾地域特色。
吕斌建议，中国城市规划学会与协会应在深度调研基础上，为我国城市更新立法，协助做好技术准备。他同时指出，城市体检的靶向和精度仍有提升空间，尤其在街区和片区层面，应能更有效地服务于更新识别和评估的需求。此外，中央及地方政府等已在城市更新支援资金层面加大了投入，由财政部联合住建部下达了城市更新专项支援补助资金，国家发改委负责安排了中央预算内城市更新投资资金，还有地方政府专项债及政策性银行低息贷款等，而在制度设计与运作机制上仍需探索深化，尽快建立符合中国体制和地域特色的多元化城市更新参与机制及支撑资金筹措机制和金融保障体系，确保资金高效、精准地用在刀刃上，推动城市更新可持续开展。
李和平
中国城市规划学会常务理事、山地城市规划分会主任委员，重庆大学建筑城规学院党委书记
李和平认为，城市规划的战略引领地位不仅未被削弱，反而更加重要。城市更新是比新城扩张更为复杂的系统工程，规划是实施这一工程的第一道工序，是统筹更新活动、谋划项目实施，推动城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升的技术支撑，也是编制详细规划、配置要素和资金、完善配套政策的重要依据。同时，规划是落实“五个转变”的关键抓手，需从注重规模扩张转向品质提升，从重建设轻治理转向建设与治理并重，从单一技术布局转向综合治理手段。规划还应从技术文件走向治理平台，通过协商统筹多元利益、凝聚社会共识。
李和平指出，规划编制的内容和方法需相应调整。应建立“城市更新规划导则—片区策划—项目实施方案”三级贯通的规划编制体系，实现全生命周期统筹管理。技术逻辑上，要从关注土地、产业、人的传统关系转向首先关注人、企业、房子和土地的关系，从“画图纸”转向“摸家底”，从“定指标”转向“解问题”。同时推行分层编制与动态编制机制，规划单元定底线、实施单元抓落实，城市设计在精细化品质提升中的作用也需进一步强化。
李和平表示，现行《城乡规划法》诞生于增量时代，即将出台的《国土空间规划法》亦不足以支撑存量时代城市更新相关的治理以及技术方面要求，对存量空间的评估、诊断、改造尚缺乏针对性规范，城市更新立法与配套标准亟待完善，实现存量规划工作有章可循，有标可依。
杨保军（曲长虹代宣读书面发言）
中国城市规划学会理事长、住房城乡建设部原总经济师
杨保军指出，存量时代的城市更新与增量时代的城市建设是截然不同的两种方式。城市更新不是一次性的物质空间改造，而是将城市视为有机生命体，进行长期、动态的系统再生与价值重塑。城市建设以土地为核心、以空间资源配置为主要手段；城市更新则以人为核心、以优化治理为主要手段。现有国土空间规划的历史使命是解决增量时代的空间资源配置问题，依然以土地为核心，无法满足城市更新要求。
杨保军主张规划改革应为重塑式改革，而非修补式调整。可推行差异化的双轨规划模式：增量开发区域继续沿用现行国土空间规划体系；存量更新区域则构建面向存量盘活的全新技术体系，从静态蓝图式管控转向全周期、弹性化运营式引导。
针对社会资本观望问题，杨保军认为症结在于投入高、周期长、收益不确定。规划应靠前发力，通过弹性供地、规费减免、简化审批流程等举措降低成本，在片区策划阶段统筹经营性业态与公益项目捆绑平衡，让社会资本愿投、敢长期投。
法治保障方面，杨保军建议加快推动《城市更新促进法》立法，同步清理、修订不适应存量更新的老旧技术标准，建立“底线刚性管控、市场弹性放开”的清单式管理机制。编制层面，当前短板在片区策划，需补齐统筹短板，坚持运营前置。管理层面，厘清各级部门、平台主体的权责边界，建立规划编制、审批、监管、后期运维的闭环考核机制，配套规划动态微调机制。
最后，杨保军强调，存量时代不能再用增量思维做规划，唯有通过差异化体系重塑、立法护航、市场赋能、层级补强、权责落地，才能让规划真正发挥引领作用。
郑德高
中国城市规划学会常务理事、城市总体规划专业委员会主任委员，中国城市规划设计研究院副院长
郑德高指出，中国较西方国家晚进入城市更新时代约50年，仍需在探索中推进大量改革工作。中央城市工作会议提出的“两个转向”是重要判断，需在创新语境下做好新时代城市规划工作。他进一步分析，“两个转向”背后包含四个逻辑转变：从“有没有”转向“好不好”，从增量转向存量，从二维平面规划转向三维规划与设计，从刚性管控转向价值提升。
基于此，郑德高认为，未来城市更新与城市规划工作应聚焦五个方面：一是从现状图转向产权图，充分研究使用权、经营权、收益权等权属关系；二是在资产图上做规划，涵盖找资产、评资产到提升资产全过程；三是以人民城市设计的手法做规划，从平面到立面精细化设计与精细化功能引导；四是在算账中做规划，厘清政府资金、市场资金和居民资金三大来源，以运营测算来引导资金投入；五是强化政策统筹，当前部门相关领域政策较多而空间政策不足，需在更新单元内配套实质性激励政策。
郑德高强调，当前亟需从规划体系、编制体系与管理体系上推进改革与创新。城市更新立法迫在眉睫，可采用单独立法《城市更新法》或修订《城乡规划法》两种路径，且《城乡规划法》应回归为《城市规划法》。编制体系方面，专项规划各地已普遍开展，但片区策划层面尚需补充完善。项目层面则宜交由市场主导。
曾鹏
中国城市规划学会理事，天津城市规划学会党委书记，天津大学建筑学院副院长
曾鹏认为，讨论更新时代的城市规划转型，首先要将“城市转型”与“规划转型”分开理解：随着时代发展与技术进步，城市本体作为新质生产力最重要的孕育载体，必然与新动能相互吸引，城市服务和城市产品也随之不断演进迭代，因此“城市转型”的目标、动力和路径都相对清晰且具有共识。但对于“规划转型”而言，如何由增量时代的规划工具转变为适应城市更新需求的规划工具，以及转变为适配新时代城市服务和产品供给的规划工具，是我们当前面临的重要挑战，涉及到规划工具属性基础逻辑的创新与重构。同时，在精细化治理语境下，城市更新的类型和模式复杂多样，片区更新、自主更新等不同类型更新项目的实施路径有很大差异，规划工具如何满足各类型城市更新的土地、金融、财税、运营等方面的需求亟待创新探索。再者，以天津大学团队对天津内城8000余个城市更新项目的长周期（20年）监测结论来看，单个城市更新项目经过累加后，对城市空间结构、社会结构、文化结构有很强的作用力，对城市系统性、整体性和长期性效益有重大影响；单个项目的正向价值增量并不能等同于系统性优化，如何保障城市整体的公共利益是规划行业面临的时代命题。
基于此，曾鹏提出两个建议：第一，各部门协同加强城市整体层面的城市更新系统性谋划。第二，根据不同更新项目类型，探索如何将金融、财税、运营等方面的约束与支撑纳入规划编制内容。
谭纵波
中国城市规划学会理事、国外城市规划分会主任委员，清华大学教授
谭纵波分享了任务视角的空间规划回顾与展望。第一，他回顾了空间规划的任务达成。改革开放40余年来，中国城镇化取得了以约1.5%的国土面积承载近60%的人口、创造超过90%的GDP这一伟大成就，规划在其中起到了至关重要、不可替代的作用，但城乡规划本身也存在内容完整性的改善空间。同时，他表示，城市更新时代，规划信息的披露尤为关键。
第二，规划外部环境已发生根本性变化。当前社会经济环境面临较大变化，城市发展从增量扩张转向存量提质。规划工作的重心应从以城市增长边界划定为代表的管制思维，转向城市增长边界内的积极发展与提质增效，充分发挥规划的引领作用；发展模式从城市空间的外延型增长，转向以内涵提升为主的城市高质量发展；最终建设人民城市，让人民安居乐业。
第三，任务视角的规划重心转变。即从生态文明到高质量发展，从规划管制思维到引领思维，从外延增长到高质量内涵提升。下一步，规划不仅要回答什么不能做，更要回答做什么，并排出优先顺序。谭纵波教授表示，城市更新的本质是城市发展动能的更新，而非简单的修修补补。规划要助力城市发展新动能的产生与拓展，这意味着规划行业从业人员的知识需要迭代，素质需要大幅升级。
最后，空间规划的城市性回归。谭纵波教授强调，面向“增转存”空间规划任务重心发生根本性转变，引领性规划将成为空间规划的核心。战略规划、城市更新、城市设计等传统规划工具将重回焦点并需要大幅升级。空间规划的根本目标是助力实现社会治理现代化，城市空间面貌反映的是社会治理水平，而城市规划是治理体系中不可替代的一环。
会议总结
最后，王凯作会议小结。他指出，本次研讨会从政策、学理、实践等多方面探讨了城市更新时代城市规划转型的主题，有几点很突出。第一，通过重温总书记重要讲话，我们进一步认识到“两个转向”的历史性意义。第二，围绕“两个转向”下如何促进城市内涵式高质量发展，与会专家对城市规划各方面的创新做了充分讨论，但相关工作仍需全面系统的改革。第三，下一步改革的大方向有两点。一是坚持人民城市理念，实现工作思路、方式和内容的系统性改革，贯彻民之所盼、民之所需、政之所向；二是以改革思路推动工作，总书记重要讲话中关于“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市城市”的部署已为改革指明了方向。目前当务之急是要进一步学习和领会中央城市工作会议精神。同时，还要借鉴先行国家经验，从顶层设计到操作层面做好系统谋划。
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