项目简介

城市市政基础设施是新型城镇化的物质基础，也是城市社会经济发展、人居环境改善、公共服务提升和城市安全运转的基本保障。

《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》（以下简称《规划》）按照中央城市工作会议树立城市系统思维的要求，对市政基础设施各专业进行系统集成，是我国首次编制国家级、综合性的市政基础设施规划，改变了以往按各个专业分别编制规划的做法。

《规划》针对我国城市市政基础设施存在的总量不足、标准不高、发展不均衡、管理粗放等问题，统筹城市交通系统、地下管线系统、水系统、能源系统、环卫系统、绿地系统、智慧城市等7个方面，提出了“十三五”时期发展目标、规划任务、重点工程和保障措施，是指导“十三五”时期我国城市市政基础设施建设的重要依据。

2017年5月17日，经国务院同意，住房城乡建设部、国家发展改革委联合印发《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》。

团队介绍

本次规划由住房和城乡建设部、国家发展改革委员会共同组织编制，中国城市规划设计研究院为编制单位。

本次规划由中国城市规划设计研究院水务与工程研究分院院长张全、水务督察研究中心主任张志果作为项目负责人，水务院、交通院、风景院、西部分院等4个分院的11个业务所选派技术骨干共同组成编制团队。

一、规划背景

党中央、国务院历来高度重视城市基础设施工作！党的十八大和十八大三中、四中、五中全会，中央城镇工作会议、中央城市工作会议，均提出了加强城市市政基础设施建设的相关要求。国务院近期又发出了《国务院关于批转国家发展改革委在关键领域和薄弱环节加大补短板工作力度方案的通知》。“十二五”期间，中央做出了加强城市基础设施建设、排水防涝设施建设、海绵城市建设、地下综合管廊建设、城市黑臭水体治理等一系列重大决策部署，推动了城市市政基础设施的提质升级，各类市政基础设施服务能力和服务水平大幅提升，支撑了我国城镇化的快速发展。

“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，到二○二○年全面建成小康社会，是我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标。尽管“十二五”期间城市市政基础设施取得了巨大进展，但市政基础设施的发展仍面临诸多挑战，由于投入不够、总量不足、发展不均、标准不高、水平偏低、管理粗放等原因，造成城市内涝、水体黑臭、交通拥堵、“马路拉链”、“垃圾围城”、地下管线安全事故频发等各类“城市病”呈现出集中爆发、叠加显现的趋势，严重影响城市人居环境和公共安全。一些城市由于长期忽视市政基础设施建设，造成城市市政基础设施老化严重，旧账未还、又欠新账，距离绿色、低碳和循环理念要求差距很大。总体来看，城市市政基础设施依然是今后一个时期影响我国城市健康发展的短板，“十三五”期间亟待补齐。加强市政基础设施建设，对于扎实推进新型城镇化，提高老百姓的幸福感、获得感，确保“十三五”时期全面建成小康社会都具有重要意义。

图1 我国市政基础设施投资占比变化

注：“基础设施”的统计范围包括：①电力、热力、燃气及水生产和供应业；②交通运输、仓储和邮政业；③水利、环境和公共设施管理业。

二、规划编制过程

一是开展前期研究。2016年1月-3月，编制组对各类市政基础设施“十二五”建设情况、存在的问题、“十三五”发展目标、发展方向等问题进行了研究，逐步明确了规划编制的基本思路、总体要求、主要任务和相关安排，形成了《规划》工作大纲。

二是组织规划编写。在深入调查研究、系统分析的基础上，进一步确定规划目标、规划任务，并对各类市政基础设施的工程量进行测算，2016年5月，形成了《规划》初稿。

三是专家咨询阶段。由于《规划》涉及各类市政基础设施，2016年6月-9月，《规划》分别召开了市交通系统、城市地下管线系统、城市水系统、城市能源系统、城市环卫系统、城市绿地系统等6次专家咨询会。根据专家意见对《规划》进行修改后，又分别召开了6次专家评审会。同时，征求了中国宏观经济研究院、中国国际工程咨询公司等数十家国内顶尖咨询机构及行业协会的意见。9月，住建部、发改委联合组织召开《规划》专家论证会进行综合论证。

四是征求地方意见与部门意见。2016年8月，住建部开始征求各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团对《规划》的书面意见，并分别召开了东、中、西三个片区的座谈会，向各地介绍规划编制的思路，听取意见。12月，书面征求工业和信息化部、财政部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、水利部、商务部、人民银行、林业局、能源局等10个部委对《规划》的意见。根据各部门、各地及专家意见，对《规划》作了进一步修改完善并达成一致，形成了《规划》（送审稿）。

五是根据国务院意见进行修改并发布。2017年初，住建部、发改委两部委将《规划》联合上报至国务院。国务院办公厅领导多次对《规划》提出修改意见。针对意见，项目组对《规划》进行反复修改完善，最终达到国办的要求。2017年5月17日，《规划》经国务院同意后，正式印发。

图2 《规划》正式印发实施

三、规划编制的总体考虑和内容

（一）总体考虑

按照理念要新、定位要准、站位要高、研究要深、内容要实的专项规划编制工作的总体要求，在《规划》编制过程中，注重贯彻落实党中央、国务院的重大战略和决策部署，与其他国家级相关规划充分衔接，围绕构建布局合理、设施配套、功能完备、安全高效的城市市政基础设施体系，研究提出了“十三五”全国城市市政基础设施的总体思路、发展目标、规划任务、重点工程和保障措施。在《规划》编制过程中，主要有以下考虑：

图3 《规划》技术路线

一是贯彻落实中央重大决策部署。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神以及中央城镇化工作会议和中央城市工作会议精神，落实《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号）、《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）、国务院关于大气、水、土壤污染控制行动计划、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）等系列国家规划、文件的要求，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，把市政基础设施建设作为深化供给侧结构性改革的重要举措，作为支撑“十三五”城镇化健康发展和国家基础设施建设的优先领域，提出未来五年市政基础设施的发展蓝图。

二是着力把握市政基础设施发展的新特点和趋势。市政基础设施供需矛盾缺口大、结构失衡仍是当前的主要矛盾。市政基础设施涉及的专业众多，以往都是按各个子专业各自为政、分别编制规划，导致各专业规划之间缺乏有效衔接，漏项、重复、矛盾等问题普遍，投资效率低，严重影响了的市政基础设施建设的综合效果。本次《规划》的编制创新理念，按照中央城市工作会议树立城市系统思维的要求，对市政基础设施各专业进行系统集成，既要尽快补齐短板，又要均衡结构；既要增量，又要提质。《规划》的实施，有利于整体推动市政基础设施的增量提效，有利于各类“城市病”的统筹解决。

图4 《规划》从系统层面对各个专业进行统筹

三是明确了城市市政基础设施建设重点。围绕支撑新型城镇化发展的总体要求，在《规划》确定的目标基础上，提出了12项规划任务和重点工程，并从以下几个方面测算了相应的工程量和投资：（1）工程量应落实规划任务要求，支撑规划目标的实现。（2）在充分考虑“十三五”新型城镇化发展趋势、国家相关要求、“十二五”完成情况、各地“十三五”建设需求等基础上，结合各方意见，综合确定“十三五”建设工程规模。（3）充分统筹协调新建与改造、系统与局部、增量与提质、效率与安全、供给与环保、地上与地下、厂站与网络、投资与融资等方面，构建结构均衡的市政基础设施体系。

四是注重《规划》实施的保障机制。进一步明确了国家、省、地方政府在加强市政基础设施方面的区别性责任。结合市政基础设施的建设特点，建立滚动项目库；在资金保障方面，提出充分发挥中央财政资金的引导作用、强化地方政府对城市市政基础设施建设的资金保障、全面推广政府和社会资本合作（PPP），以及税收、费价政策改革等措施；健全和完善监管体系，科技支撑等方面提出了综合性的措施。

（二）规划架构及主要任务
《规划》包括前言、规划基础和面临形势等六部分，可以概括为四个板块。

第一板块包括前言、第一章（规划基础和面临形势）和第二章（指导思想、基本原则和发展目标）。主要是介绍《规划》编制的背景、定位、“十二五”市政基础设施的发展成就、存在问题、“十三五”面临的发展形势，在此基础上，提出“十三五”市政基础设施发展的指导思想、基本原则，从基本民生需求充分保障、城市人居环境持续改善、城市安全水平显着提升、绿色智慧引领转型发展、城市承载能力全面增强等方面提出了“十三五”发展目标，给出了“十三五”市政基础设施发展的24项指标。

表1 “十三五”时期城市市政基础设施主要发展指标
 

注：
（1）东部包括：北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东和广东。
（2）北方包括：黑龙江、吉林、辽宁、北京、天津、河北、山西、内蒙古、河南、山东、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和新疆生产建设兵团。
（3）重点城市包括直辖市、省会城市和计划单列市，共计36个。

第二板块为第三章（规划任务）。提出了12项规划任务，分别为：

（一）加强道路交通系统建设，提高交通综合承载能力；
（二）推进城市轨道交通建设，促进居民出行高效便捷；
（三）有序开展综合管廊建设，解决“马路拉链”问题；
（四）构建供水安全多级屏障，全流程保障饮用水安全；
（五）全面整治城市黑臭水体，强化水污染全过程控制；
（六）建立排水防涝工程体系，破解“城市看海”难题；
（七）加快推进海绵城市建设，实现城市建设模式转型；
（八）优化供气供热系统建设，提高设施安全保障水平；
（九）完善垃圾收运处理体系，提升垃圾资源利用水平；
（十）促进园林绿地增量提质，营造城乡绿色宜居空间；
（十一）全面实施城市生态修复，重塑城市生态安全格局；
（十二）推进新型智慧城市建设，提高安全运行管理水平。

第三个板块为第四章（重点工程）。根据12项规划任务，提出了相应了12项重点工程，确定建设内容、全国及各省的建设规模，并测算投资。12项重点工程分别为：

（一）城市路网加密缓堵工程；
（二）城市轨道交通建设工程；
（三）城市综合管廊建设工程；
（四）城市供水安全保障工程；
（五）城市黑臭水体治理工程；
（六）海绵城市建设工程；
（七）排水防涝设施建设工程；
（八）燃气供热设施建设工程；
（九）城市垃圾收运处理工程；
（十）园林绿地增量提质工程；
（十一）城市生态修复工程；
（十二）新型智慧城市建设工。

第四个板块为保障措施。为保障《规划》实施，提出了明确责任主体、科学实施规划、保障资金投入、加强科技支撑、强化监督管理等五个方面的保障措施。

项目组成员：张全、张志果、龚道孝、邵益生、刘冬梅、伍速峰、林明利、牛亚楠、陆品品、邓武功、池利兵、陈岩、白桦、胡应均、李昂瑧、黄悦、覃光旭、丁戎、杨芊芊、陈战是、赵一新、洪昌富、莫罹、姜立晖、刘广奇、黄继军、王家卓、周长青

图5 部分项目组成员合影