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精明增长提升城市质量——新一轮深圳总规探索与思考

发布时间:2017-08-16

2017年全国规划院长工作会议即将于10月13-14日于厦门召开,主题为“统筹规划、规划统筹——城市总体规划改革和规划院转型发展”。


届时会议将由住房城乡建设部的相关领导就城市总体规划改革的思路,发表重要讲话。同时,各规划院代表将深入探讨规划院转型。(报名请“点击这里”-“报名”或识别下方二维码)

 

【了解会议详情,点击这里】

 

 

以下是各地在城市总体规划改革方面的创新和实践。


深圳建市以来,先后开展了1986年版、1996年版和2010年版三轮城市总体规划工作。1986版总规提出的带状组团结构适应不确定性的高速增长,超前布置基础设施标准,称之为弹性规划;1996版总规则强调了实现全域规划,推动两规融合,四大新城组建功能区,前瞻性地预判战略节点,称之为全域规划;现行的《深圳市城市总体规划(2010-2020年)》于2006年开始编制,2010年8月获国务院正式批复,成为指导深圳城市发展的纲领性文件。2010版总规提出实现非用地扩张规划,采取底线管控和存量发展;提出管理服务人口和公共政策引领,称之为转型规划。虽然在三版总规实施效果上也存在这样或那样的问题和不足,但总体而言,深圳在规划思路的探索中进行了创新式实践和探索。

 

 

十八大以来,国家对城市发展提出了一系列新理念、新思路,中央、住建部和省委省政府对城乡规划工作提出了一系列新要求,而深圳市自身在新时期也面临着诸多新的发展机遇和挑战。为积极应对新时期城市发展形势的需要,深圳于2016年起筹备并开展新一轮城市总体规划的编制工作。总规编制工作开展以来,按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作原则,全面推进总规编制各项工作。规划编制期间,就总体规划编制内容和有关对城市发展影响重大的事项,开展了多次专家咨询工作。同时,结合住建部对广东省创建城乡规划管理体制改革试点的要求以及其他相关文件精神,积极探索新时期总规改革创新方法,并形成初步思考。


关于精明增长与理念创新


中央城市工作会议以来,国内关于城市发展和规划新理念讨论层出不穷。对于深圳而言,我们应该更加关注深圳实际,侧重务实转变城市发展方式,实现有质量效益的精明增长,以国际视野谋求发展新高度,建设可持续发展的全球创新城市为目标,打造深圳质量和深圳标准,以国际化和区域化为主线,以生态、创新和文化为引领,不断提升城市治理能力的现代化,提高城市的国际竞争力和宜居家园水平。新一轮城市总体规划以“质量规划”为主题,通过精明供给,提升城市发展质量。具体从以下6个方面来实现。


1 生态:从底线管控转向生态引领
推行生态空间精细化管理,适度引入市民活动和社会监督。针对重要生态斑块,依托区域性生态山体绿地,打造以生态保护和修复为主要目的各类自然公园群,以自然公园为主体,实施区域性生态空间的精细化管理维护,建设充满自然野趣自然公园,适当兼顾科普教育、郊野游憩功能,进而引入生态空间的社会监督。


整合陆海资源,推进陆海统筹。立足“海域+陆域”的全域空间资源整合理念,统筹海洋与陆域资源,加强陆海产业发展、空间开发、功能布局和生态环境保护的协调,以海岸带的综合利用和保护为重点,调整滨海空间和功能布局,协调海域空间的生态保护和开发利用功能。


2 区域:从功能外溢转向协同共建


强化区域协同,共建粤港澳大湾区。提升深圳在粤港澳大湾区中的核心地位,优化体制机制,拓展深港合作领域,加强在科技创新和金融领域的合作深度,共建港口联盟,加强资本、模式和经验输出,与香港共同深度参与国家“一带一路”沿线的港口、产业园区和新城建设,共建丝路先锋城市。加快深圳与珠江西岸的跨江通道建设,强化与泛珠地区的快速交通联系,积极推动深圳和惠州、东莞间的交通对接与联系,拓展深圳发展腹地。


加强引领作用,构建深莞惠大都市圈。强化深圳的国家中心城市功能,培育支撑区域的现代服务业和高端制造业等核心职能,提升城市创新能力在区域的辐射力和影响力,增强对区域腹地的带动作用,促进区域产业结构优化调整。加快区域协作机制创新和区域基础设施供给侧改革,优化大都市圈城镇空间格局,推进功能、交通和产业的一体化进程。


3 更新:从效益优先转向人文导向


倡导永续再生和人文关怀,促进国际化发展。秉承以人为本、尊重文脉、回归生活、激发价值的理念,改变快速城市更新的高需求、高强度、高冲击开发模式,在特色风貌保育地区避免大拆大建,保护本土文化个性特色、社会文化生态。弘扬先锋城市文化,从战略高度认识深圳的文化价值和保护意义,打造现代文化都会。


以市民为中心,从功能建设转向活力营造。以市民需求为城市建设的关注核心,实现从功能建设向活力营造的转变,打造乐居宜业的友好型城市。建设儿童友好型城市,重视儿童服务设施和活动空间建设,提供优质的学校教育,打造儿童友好、独立安全的街道、社区、公园、住区环境,构建5分钟安全成长圈;建设人才友好型城市,提供高标准的消费空间和充满活力的公共空间和社交空间,构建15分钟社交圈;完善老年友好型城市,实现老有所养和老有所乐,建设10分钟健康圈。


4 创新:从创新产业转向创新生态


加大创新供给,提高创新效率,培育创新生态。弥补深圳创新短板,加快建设诺贝尔科学家实验室和国家重点实验室等一批为创新提供平台的科学基础工程,引进国内外高校,引进海外高层次创新人才(团队),提升知识教育、科技研发等功能的支撑能力,营造孕育和激发创新的软硬环境,实现城市向创新驱动的跨越转变。


加强创新空间供给,促进创新要素乘法联动,实现“倍增效应”.依托先进制造、创新服务、众创创意等城市节点,提升高新技术产业集群,集聚科研、金融、知识产权等创新专业服务机构,保障一定规模的低成本、共享型品质空间,吸引多元的科研、技术和服务人群,构建设施齐全、宜居宜业的创新城区。串联区域服务、设计、研发、创业、生产节点,实现与区域生产和创新节点互动,构筑协同发展的区域科创新格局。


5 空间:从存量优化转向品质供给


精细活化城市空间资源,推动有机更新,服务创新经济。通过公共空间改善、建筑物改造修复、公共活动植入等手段,激发创新创业活力,探索永续再生的有机更新路径,活化城市资源。积极推进集体住宅合法确权,纳入社会住房和保障体系,实现使用权的可持续利用,使业主、政府、公众可以共享城市增值,降低城市宜居门槛。


创新土地利用模式,破解土地资源紧约束的困境。改变过去以用地规模扩张换取经济增长的模式,约束建设用地扩张,与土地利用总体规划衔接,控制建设用地总规模。合理利用存量土地资源,优化调整存量用地土地利用结构与空间布局,建立集约型、适度混合的土地利用模式,提高空间资源利用效率,向优化存量空间、提高土地利用效率、促进经济增长的模式转变。积极探索存量用地二次开发的有效路径。


6 治理:从蓝图描绘转向过程管理


应按照“五个一”的要求,完善过程管理,实际上需要处理三种关系:一是中央和地方的分权关系,实现分级管理、分类管控、层级督察和规划传导。深圳具有精细化全域管控的良好基础,下一步要建立城市设计对多层级的形态管控体系和机制。二是政府和市场的关系,政府发挥规划引领和过程管理作用。建立发展指标一张表,完善多层级实施管控机制;建立空间政策和要素管控一张图,体现战略引领和刚性管控;搭建重大平台和重点实施行动,建立留白用地;完善近期建设规划和年度实施计划,实现多规合一。三是精英和社会的互动关系,协作规划,多元参与。从孤岛模式到云模式,建立总体规划云平台探索;建设智慧城市,信息可查,方案互动、协同编制和全过程参与,实现规划进社区、规划进企业、规划进相邻地区的目标。


关于规划改革与规划创新

 


1 关于区域协同


本次规划注重区域协同,积极探索从城市走向区域的编制方法。规划顺应国家提出的粤港澳大湾区战略,注重核心功能疏解和一体化发展,提出构建开放协同的深莞惠大都市圈。同时,我们也关注深圳在粤港澳大湾区和深莞惠大都市圈的地位和职能,加强与周边城市联合发展,深化深港合作内容。


规划提出做实区域协同。以往的区域规划相对来说比较务虚,但本次规划面对的区域一体化的呼吁特别强烈,周边城市与深圳的对接和协调也特别积极。本次规划希望与周边城市邻接地区的规划能够进一步做实,特别是在区域交通基础设施方面,能够成为规划审批的依据。再则,深圳已开展了多年“飞地经济”、跨区域合作模式,并已取得较好的成绩。总体规划作为城市发展的战略性和纲领性文件,也计划对“飞地经济”、跨区域合作模式进行适当的表述,这个就涉及到跨行政区编制的事权问题。


2 关于空间资源配置


深圳已经建设成为一座超高密度的特大城市,全市平均人口密度已经位居全国第一,本次规划注重空间的复合利用与精细化管理,探索存量地区的空间利用方法,关注立体开发,从传统的平面管控拓展到三维空间,实现资源优化配置的“双平衡”。


未来,随着深圳城市人口的进一步增长,国标已经不太适应深圳实际情况。体现在以下两个方面:


(1)用地结构平衡表的改革。若按照国标,居住用地比例为25-40%,人均居住用地应在23-36平方米区间,但由于深圳居住用地容积率普遍较高,居住用地比例和人均居住用地可能进一步降低,达不到国标的要求。鉴于目前深圳的人均建设用地仅50平方米左右,未来要实现国标规定的人均绿地与广场用地10-15平米也存在很大难度。


由于深圳特殊的带状组团结构,山体发挥了较好的生态和公共空间用途,加上深圳规划有1000个公园,在实际生活中,园林城市的观感和体验远高于国内大陆其他城市,建议该项指标未来不要作为深圳的刚性指标。同时,结合深圳自身情况,将对生态控制线实行分级分类管理,生态控制线三级管制区在一定程度上放开功能利用。


(2)建筑功能结构的辅助管控。鉴于深圳混合用地比例较高,而且未来还将进一步加大混合使用的力度,按照目前总规规定的用地大类来计算用地面积的计算方法较为粗放,已经不能体现深圳的精细化管理要求。因此,深圳未来的建筑功能结构一览表可能比用地平衡表更能反映实际情况。而且,目前深圳已进行全市的建筑普查,基于精细化管理,有条件对未来各类建筑规模做出大致估计,特别是工业建筑规模和住房面积规模等,实际的各项使用功能比例将体现在建筑规模的比例上。


3 关于全域规划与多规合一


深圳空间狭小,且已实现了完全城市化,具有探索全域规划和“多规合一”的良好基础。


一是率先探索全域覆盖、陆海统筹的规划模式。国家“十三五”确立了深圳建设全球海洋中心城市的目标,在本次总规编制中将充分反映国家“一带一路”倡议和海洋强国战略意图,在上版陆域全域规划的基础上,结合深圳大部制管理特点,拟将1145平方公里的海域利用和1997平方公里的陆地空间利用统一考虑,统筹填海造陆、海洋功能区划和海域功能利用。


二是推动多规合一。借鉴厦门等国内城市多规合一方面的经验,结合深圳实际,加强与国民经济发展规划、土地利用规划、环境保护规划、海洋功能和海域规划等的协调,探索市域陆海空间规划体系,实现各类发展指标的统一。同时加强“一张图”的规划信息平台建设,实现城市总体规划实施的多部门协同。


三是探索“两图合一”.借助规土合一的体制机制优势,同步开展了土地利用总体规划的研究和编制工作,实现两个规划在规划期限、基础信息、发展目标、规模和布局、用地分类、分区管制等方面的高度统一,真正做到“两图合一”.此外,在建设用地分类上探索特大城市用地分别类来替换传统土地利用规划图。


4 基于事权分级的成果表达


结合住建部对广东省创建城乡规划管理体制改革试点的要求,本次规划围绕“分级管理、分类管控、层级传导、权责明晰”和“一张图、一张表、一报告、一公开、一督察”,积极探索国务院审批城市总体规划的重点和改革方向。


在规划编制上,对接落实国家空间规划改革要求,注重规划的全域管控与分级传导,明确三类空间(生态空间、农业空间和城镇空间)、三条线(开发边界、生态保护红线、永久基本农田),落实相应管控方法和原则。在编制内容上,有收有放,加强规划的战略引领与刚性控制作用。


在成果表达方面,关注法理事权与公共政策性表达,重点明晰事权关系,明确责任主体,区分城市政府与上级政府管控内容,加强规划的底线思维。由全景式终极目标引导转变为过程管控,建立城市总体规划内容的传导机制,需要在下层次规划和专项规划中落实的,对总量、结构、布局等提出可落实、可监管的要求。同时,加强规划文本的政策性法定化表达,改革条文说明,指导规划文本条文的具体实施,科学合理选择规划审批图纸。

 

图1:对新一轮总体规划政策框架的解读与设想示意图


目前,深圳已基本实现法定图则全覆盖,全域可执行规划一张图管理,而且城市更新改造已经成为常态。随着城市的发展,法定图则根据实际情况进行修编和个案调整、城市更新和土地整备工作的推进,都使得实施层面的规划必然会对总体规划进行必要的调整与细化,在“总体规划——法定图则”联动机制下,规划探索在确保生态空间、城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田、四线(蓝线、绿线、黄线、紫线)的总量和市级四线边界大体稳固的情况下,能适当腾挪和优化边界形态管理。


供稿单位:中国城市规划设计研究院
项目总负责人:杨保军
编制项目单位:中国城市规划设计研究院、深圳市规划国土发展研究中心、深圳市城市规划设计研究院、深圳市城市交通规划研究中心、深圳市规划国土房产信息中心

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