2017年全国规划院长工作会议即将于10月13-14日于厦门召开，主题为“统筹规划、规划统筹——城市总体规划改革和规划院转型发展”。

届时会议将由住房城乡建设部的相关领导就城市总体规划改革的思路，发表重要讲话。同时，各规划院代表将深入探讨规划院转型。（报名请“点击这里”-“报名”或识别下方二维码）

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以下是各地在城市总体规划改革方面的创新和实践

为落实党的十八大提出的“美丽中国”战略部署及“五位一体”的总体布局，并立足厦门实际，破解厦门转型发展中的面临的一系列挑战与问题，2013年，由市委、市政府牵头组织编制“美丽厦门”战略规划。战略规划在深入分析厦门的美丽之源、美丽特质、发展战略、发展成效和机遇挑战的基础上，提出了两个百年愿景、五个城市定位目标、三大发展战略、十大行动计划和共同缔造行动，突出了“五位一体”的理念、改革创新的手段、共同缔造的方法。

“美丽厦门”战略规划是涵盖了“五位一体”的城市全方位发展战略的综合性规划以及能够长期指导城市全局的顶层设计。战略规划编制过程中，召开多次市委市政府专题研究会议及专家研讨会，广泛征求并吸纳了各部门、社会团体和广大市民的意见，规划成果经市人大审议通过，体现了科学性、民主性及法治性的特征，最终形成了凝聚全市共识并具有法律效力的纲领性文件。

战略规划探索了共同缔造的规划实施路径，创新了社会治理模式，后续也推动了厦门统筹规划、规划统筹的实践，为创新空间规划体系、改革规划管理体制、以规划变革推进城市治理能力现代化奠定了重要基础。

图1入户市民宣传册封面

一、规划背景

历经三十余年的改革开放，我国进入了转型发展的新阶段，改革也进入了攻坚期，形势发生了新的重大变化。党的十八大提出了“建设美丽中国”、“两个百年愿景”的发展目标，提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设五位一体的总体布局，对我国今后城市发展指明了方向，提出了一系列新目标、新要求，建设“美丽厦门”,符合国家政策发展趋势和部署。

同时，建设“美丽厦门”需结合厦门实际予以落实。当前，厦门市发展已进入后工业化阶段，原有传统的发展方式已难以为继，加之城市规模小，区域地位不断下降，岛内外发展不平衡，交通压力巨大，生态环境脆弱，环境品质下降等一系列问题与挑战制约着厦门的可持续发展。立足厦门实际，必须回答厦门向何处去的问题，在新起点、新条件上谋求发展，站在国家战略高度、惠民利民立场做好美丽厦门战略规划，转变工作思路，统一思想，切实在转方式、调结构中求发展。

图2厦门城市问题示意照片

因此，编制“美丽厦门”战略规划，是新形势新任务的必然要求，是对党的十八大提出的美丽中国战略的贯彻落实，是对厦门自身发展方式转变的重大举措。

二、规划内容

“美丽厦门”战略规划按照落实“美丽中国”的战略要求，结合厦门城市转型的任务，按照“五位一体”贯穿全程的思路，在分析厦门的过去与现在的基础上提出“美丽厦门”发展的愿景、目标以及发展战略。规划内容主要包括美丽特质、愿景目标、发展战略、行动计划和共同缔造五个方面。

图3战略规划内容框架

1、“美丽厦门”的内涵

战略规划提出了“山海格局美、发展品质美、多元人文美、地域特色美、社会和谐美”五大美丽特质，一方面是从响应党的十八大建设美丽中国“五位一体”的总体战略布局出发，突出了生态、经济、文化、社会等主要层面；另一方面，是基于对厦门过去“美丽”的溯源，以及近年发展的战略与成效的总结分析，综合考虑厦门特有的自然环境、历史积淀及社会文化发展特色所提出。

“山海格局美”强调了厦门最突出的自然生态特征，体现“城在海上”、“海在城中”、“处处显山见海”的独特景观意象。“发展品质美”主要强调厦门的经济发展品质，设立经济特区来，一系列改革创新的实践使厦门发展成为我国境外资本的重要聚集地、对外贸易的重要口岸和对外开放的重要窗口。“多元人文美”突出了厦门“中西合璧、闽台渊源”的多元文化相融的特征。“地域特色美”主要考虑厦门的特殊区位特征，突出厦漳泉的密切联系、分工协作，强调厦门的中心区位及区域龙头地位。“社会和谐美”强调了厦门的社会氛围，由于多元的文化形成了厦门包容的城市精神以及厦门人温文尔雅的性格特质，使厦门被誉为“最温馨的城市”。“五大美丽特质”既涵盖了厦门现有的“美丽”的基础，也是建设“美丽厦门”的基本内涵要素。

图4厦门城市风光照片

图5厦门闽南古名局传统风貌照片

2、“美丽厦门”愿景目标

战略规划落实党的十八大提出的“两个百年目标”和习近平总书记提出的实现“中国梦”的重要要求，提出厦门市的“两个百年”愿景，即建党100周年时建成美丽中国的典范城市，建国100周年时建成展现中国梦的样板城市。并从国际、国家、对台、区域和城市五个层面，提出厦门的城市定位是要建设成为国际知名的花园城市、美丽中国的典范城市、两岸交流的窗口城市、闽南地区的中心城市、温馨包容的幸福城市。

同时，在汇总全市相关部门提供的指标项目基础上，参考国家统计局制定的《全面建设小康社会统计监测方案》，联合国关于国际花园城市的考评标准等标准，结合我市特色和五个城市定位的特征内涵，构建了两个百年的指标体系。

图6“两个百年”指标

3、“美丽厦门”发展战略

战略规划提出“大海湾”、“大山海”、“大花园”三大发展战略，从不同的空间层次，并以“五位一体”的方式论述城市各方面发展策略。

大海湾战略是从宏观的区域空间角度，针对落实国家海西发展战略、厦漳泉同城化、厦金合作、区域山海协作等方面进行论述，内容包括：

第一，落实海西发展战略。立足海西地区为两岸人民交流合作先行先试区的战略定位，厦门作为海西地区重要的中心城市，要进一步推进区域一体化建设，与福州大都市区共同引领海西城市群发展。

第二，推进厦漳泉同城化发展。落实《厦漳泉大都市区同城化发展总体规划纲要》，突出厦门国际化、区域枢纽作用，做好区域服务。同时将金门纳入大都市区共同发展的框架中，突出厦门的对金优势，提升在国家对台战略的独特地位。

第三，山海协作发展。从区域统筹的角度，推进西北部山区及东南部湾区的协作，将龙岩、三明、武夷山等西部山区纳入到大海湾的发展腹地之中，深化区域分工与协作，推进流域的协同整治及生态环境保护。

图7大海湾发展战略示意图

第四，构建区域交通枢纽。建设城际轨道交通串接厦漳泉各中心城区、主要副中心、人口密集区和重要客运枢纽，形成区域客流运输主轴和城市发展走廊；在厦漳泉沿海带状的密集城镇区域，构建复合交通网络和综合交通枢纽，打造“1小时交通圈”;构筑以航空港、港口、铁路枢纽和物流园区为主的区域客货运枢纽。

图8厦漳泉大都市区同城化交通示意图

第五，发展海洋经济。发挥海洋资源优势，壮大海洋产业，培育海洋生物与新医药、海洋信息服务业等新兴产业；依托厦门大学、国家海洋局第三海洋研究所等科研力量，推进海洋科技创新，促进海洋科技成果转化和产业化。

第六，推进流域协同整治。从构建区域生态安全系统考虑，加强区域内流域、山地、海洋、大气等资源的协同保护，厦门作为区域中心城市，应统筹与协调推进流域水环境的整治、山海生态格局保护、处理环境污染等重点工作，建立协同管理及防治监控的机制。

图9区域生态格局协同保护示意图

大山海战略主要从市域空间的层次，针对新型城镇化背景下的城乡统筹发展，以及岛内外一体化发展下的城市空间结构、城市交通格局、生态安全格局等重大问题展开论述，主要内容包括：

第一，城乡统筹发展战略。建立城乡互动的长效机制，逐步缩小城乡差距；另一方面发挥农业资源、生态资源的优势，通过发展特色农业、现代农业，实现农业的转型提升，；同时关注外来农民工的城镇化需求，通过制度创新，改善农民工的公共服务，促进人口就地城镇化的同时增强城市的承载力。

第二，形成“一岛一带多中心”的空间结构。从厦漳泉同城化的视角，以及岛内外一体化发展的战略高度，形成“一岛一带多中心”的空间结构，构筑“山、海、城”相融的空间格局。

图10“一岛一带多中心”空间结构规划示意图

第三，构筑湾区导向、贯通组团的城市骨架交通。依托大运量、快速的轨道交通，串联岛内外各组团，引导新城拓展；结合“一岛一带多中心”的城市空间结构，形成滨海旅游道路、生活客运通道、产业货运通道三条交通主轴，完善道路系统。

图11城市轨道交通及枢纽规划示意图

图12环厦门湾骨干路网规划示意图

第四，保育山海通廊及海岸线。结合厦门独特的自然地理空间格局，形成山体、丘陵、溪流、海岸等连接空间，保育山海通廊，形成良好的城市环境和空间特色；以立法的形式划定生态控制线，推进海岸生态保护控制范围的划定，慎重论证填海造地。

图13十大山海通廊规划示意图

大花园战略是从城市主城空间的层次展开论述，战略主要内容包括产业功能布局，城市“花园”体系与绿道系统、绿色交通体系、社区建设、公共服务与公共管理等方面。

第一，产业功能布局。从全市统筹的高度进行城市功能分工布局，突出各个区的主导功能，促进产业园区整合和布局优化，加快培育主导产业，形成产城一体、分工明确的城市功能布局。

图14城市功能布局示意图

第二，绿道系统及城市花园体系构建。依托于山海自然资源及生态格局，将形成环山、环海、山海连通的特色绿道网络。依托现有自然生态资源，构建多种类型多层级的花园体系，能进一步体现国际花园城市的魅力，改造城市环境，提升人民生活品质。

图15绿道系统规划示意图

图16多层级多类型花园示意照片

第三，绿色交通体系构建。打造“公交+慢行”主导的绿色交通体系。构建以“地铁+旅游轻轨+BRT”为骨架、以常规公交为网络、以出租车和水上公交为补充的大公交体系；建设高品质慢行专用道，完善过街设施，形成舒适、安全、连续的慢行交通环境。

第四，促进完整社区建设。基层社区是最基本的社会管理单元，社区的功能直接影响着居民的生活水平，致力于建设完整社区，加强社会治理能力和治理体系的建设。

第五，完善公共服务及公共管理。以民生为导向，推进岛内外及城乡公共服务设施的均等化。转变城市公共管理理念，创新社会管理方式，积极探索社会组织参与社会管理的方式与机制、推进精细化、人性化社会管理，提高城市管理科学化水平。

4、行动计划

为落实三大发展战略，规划提出了十大行动计划，即产业升级行动、机制创新行动、收入倍增行动、健康生活行动、平安和谐行动、智慧名城行动、生态优美行动、文化提升行动、同胞融合行动、党建保障行动，涵盖了“五位一体”建设的各方面，是落实战略规划的具体抓手。后续配套编制三年行动计划及2014年年度方案，滚动推进，做到年年有计划、年年有进展，确保战略规划有序实施、落到实处。

图17十大行动计划及实施框架示意图

5、美丽厦门共同缔造

共同缔造，既是一种理念，也是一种方法，是社会治理体系和社会治理能力现代化的有益探索。战略规划明确了“美丽厦门共同缔造”的基本内涵、工作步骤、工作内容，提出坚持以群众参与为核心，以培育精神为根本，以奖励优秀为动力，以项目活动为载体，以分类统筹为手段，着力决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，完善群众参与决策机制，通过市民对城市建设管理的深度参与，创新社会治理体系，推进国家治理体系和社会治理能力现代化。

三、规划特色

1、“五位一体”的城市顶层规划定位

规划定位层面，“美丽厦门”战略规划不是具体的“发展计划”,而是立足长远、指导全局的战略规划，解决的是定位、目标、行动、方法等大的方向性问题。同时也不是传统的“空间战略规划”,而是发展目标、用地指标、空间坐标的“三标衔接”,是涵盖了“五位一体”的城市全方位发展战略的综合性规划。

2、科学性、民主性、法治性的规划过程

规划编制过程层面，“美丽厦门”战略规划由市委市政府牵头，经多部门协调、专家把脉、全民参与，最终经人大审议通过，是通过科学的、民主的、法制化的决策过程取得了全市共识的具有法律效力的纲领性规划。

规划过程中，市委市政府先后召开了多次会议对规划进行研究，并向276家上级部门、部省属驻厦单位和本市单位征求意见；多次邀请城乡规划、经济、环境、生态、园林景观等各领域专家进行充分的研讨；发放了近70万册的入户手册，并在市规划委网站发布规划，征求广大市民意见，共收集意见建议3.2万余条，汇总形成1510条，并逐一反馈说明修改情况，其中有1302条被吸纳进三年行动计划方案中。另外，规划还以新闻媒体宣传、专题讲座、展览、走入基层社区宣讲等多种形式进行了广泛宣传。战略规划的成果经市委、市政协、市人大审议通过，规划的权威性和延续性得到了有效的保障。

图18规划编制过程图

图19 专家研讨会照片

图20 战略规划宣传照片

3、战略谋划与行动计划整体统筹的内容体系

规划内容层面，“美丽厦门”战略规划的内容构成，既包括宏观战略，也包括具体行动计划，对城市发展具有宏观统筹与引导作用，也具有对项目实施的计划性，为可统筹可实施的战略规划。

4、共同缔造的规划实施路径

规划实施层面，突出了共同缔造的实施路径。强调统筹政府、社会、市民三大主体，按照“核心是共同、基础在社区、群众为主体”的思路，“共谋、共建、共管、共评、共享”的路径，树立美好环境与和谐社会共同缔造的理念，依托凝聚共识、组织保障、创新机制、试点示范等方式，探索共同缔造的方法，创新治理模式，推进协商共治，并推进战略规划实施。

5、生动简洁的成果表达方式

规划成果表达层面，摒弃过于技术性的规划表达方式，以图文并茂的形式，直观形象地表达政策意图，同时提供了成果文本、宣传手册、展板、影片等多元成果形式，便于广大市民理解认识。

图21 成果表达示意

四、规划实施

1、统筹规划，创新空间规划体系

以《美丽厦门战略规划》为引领，开展多规合一系列工作为基础，推进空间规划体制改革，构建了一个战略、一张蓝图、专项规划、行动计划的规划体系模式。推进专项规划的梳理与修编，并以专项规划的核心要素作为城市管控的依据、充实完善蓝图，形成以城市开发边界、生态控制线、海域、城市承载力四大板块为支撑的全域空间规划一张图，推动空间布局和利用的有序平衡，最终实现“一张蓝图干到底”。

图22 全域空间规划体系框架图

2、规划统筹，推进城市转型发展

落实大海湾战略，推进两岸融合、厦漳泉同城化、区域生态整治工作；落实大山海战略，推进城乡统筹、多规合一、生态控制线划定等工作；落实大花园战略，推进社区治理、完整社区建设、绿地建设等。从提高城市承载力和宜居度两个层面，策划具体行动项目200余项，总投资600多亿元。

其中突出成效有：第一，在战略规划的引领下推进多规合一工作，落实战略规划提出的理想空间格局，具体划定生态控制线、城市开发边界，明确城市建设与保护空间，形成统一管控边界。第二，创新部门考核制度，建立基于主体功能的差异化考核评价体系。以战略规划为引导，划定主体功能区，明确优化提升区、重点发展区、协调发展区、生态保护区4类功能区，并建立符合各行政区功能定位的差异化考核评价体系，出台《各区党政领导班子和市直部门领导班子综合考核评价办法》，明确考核的理念、内容、方式。

图23 厦门市生态控制线划定范围图

3、共同缔造，创新社会治理模式

针对城市的新社区、老旧小区、外来人口集中社区、“村改居”社区、农村社区五种类型开展了“美丽厦门共同缔造”试点工作，推进社区制度建设、环境整治、景观提升、功能更新，推进城市治理现代化的探索实践。

厦门市思明区鹭江剧场改造共同缔造案例：

鹭江剧场于1957年建成，是老厦门人重要的文化生活场所，后逐渐衰败被拆除，原计划是将用地出让做经营性用途，但是老百姓一直期盼着这一地块能够建成居民的休闲活动场所，因此政府问需于民，开始了老剧场文化公园的共同缔造工作。

首先成立了由政府、社会组织、高校师生构成的工作坊，在推进更新的过程中探索出了“益生菌”渐进式有机更新模式：优先选取产权明确、邻近广场的周边建筑，协助改造、提升业态，作为“益生菌”,形成示范效应；然后带动周边建筑在以奖代补政策、片区风貌引导下，开始市场化更新。工作坊对改造的建筑进行经济测算，评估民宿、咖啡等不同行业租金承受能力，予以市场引导和补助。还邀请了民宿、咖啡、旅游管理部门的专家实地调研与座谈，挖掘市场潜力，培育市场氛围，并且举办丰富活动促进旧城活力再生。

改造更新过程中广泛发动群众参与，方案共谋、项目共建、公园公管。方案设计过程中充分征求居民意见；项目建设过程中，发动居民共同监督推进项目实施；公园投入使用后，充分调动群众的积极性，鼓励居民共同管理公园。

目前，以老剧场公园为中心，周边7处建筑已完成改造提升，3处正在进行更新。更新后建筑、环境得到了改造提升，成为了周边居民重要的公共空间，促进邻里关系和睦。公园的旧物早市、鱼市学堂、老手艺展示等活动，唤醒老厦门记忆，点燃市民关注城市历史的热情。片区还成立了居民自治小组，设立组长和巷长，由居住在片区的新老厦门人担任，促进邻里交流、共同化解街巷矛盾， 激发社会治理创新。

图24 鹭江剧场改造照片

编制单位：厦门市城市规划设计研究院
获奖等级：2015年度全国优秀城乡规划设计奖一等奖