北京城市总体规划（2004年-2020年）实施十年来，随着经济社会快速发展，城市发展要素不匹配、不协调的问题加重，人口资源环境的矛盾日益突出，用地蔓延、交通拥堵、水资源紧缺等“大城市病”愈发严重。《北京市人口、用地及功能空间协调发展规划研究》即从上述问题出发，对全市的人口、空间、功能及规划实施开展全面深入研究，以期摸清家底、判断趋势、梳理问题、分析成因并提出建议，从而更好地掌握城市发展动态，为形成决策提供技术支撑，并为北京城市总体规划编制工作做好充分准备。

项目团队共15人，全部来自北京市城市规划设计研究院。项目由院副总规划师、研究室主任石晓冬牵头，由全院各业务所、多专业共同配合完成。

该项目获2015年度全国优秀城乡规划设计奖（城市规划类）一等奖。

从问题导向出发，寻求破解之道

北京作为特大城市和首都城市，已然置身于更加开放、更为复杂的全球城市网络体系之中，城市空间要素发展与变化日趋多元，呈现的问题也更加突出。研究从问题导向出发，以要素之间复杂的关联关系作为切入点，以“总规指标实施情况-发展特征与趋势-突出问题与成因-规划措施与建议”作为研究的主线，从“规划的前瞻性战略引导”和“优化规划实施的制度环境”两方面入手寻求破解之道，为更好地掌握城市发展动态、服务总体规划编制奠定基础。

总体研究思路

为北京市未来的规划措施和实施提出建议

通过全面翔实的数据和典型案例，系统总结《北京城市总体规划（2004年-2020年）》批复十年来的实施情况、城市发展的趋势特征和突出问题。结合新时期北京市城市规划编制和管理工作的需要，提出了未来北京城市发展的规划措施以及实施建议，研究分成四个部分：

一是评估关键指标实施情况。对04版总体规划在经济发展、人口规模、城乡建设用地规模、房屋建设规模、交通体系、公共服务、城乡统筹、资源环境承载能力等八个领域指标的实施情况进行了总结评估。

二是分析发展特征与趋势。针对人口发展、土地利用和房屋建设三个核心领域的特征进行分析。总结了城市发展在规模、结构和布局等方面呈现的新动态、新趋势。

三是挖掘突出问题与成因。通过多要素交叉分析挖掘城市发展存在的五大问题，即人口过快增长与资源承载能力之间矛盾日益严重，城乡用地资源未能得到统筹集约高效利用，城市空间结构战略调整及分散式布局实施难度加大，城市功能在空间上存在多种不匹配不协调现象，体制机制环境难以适应首都特大城市发展要求。

四是提出规划措施与建议。研究从城市空间要素协调性、均衡性和可持续性出发，从定位、人口、用地、布局、制度五个方面有针对性地提出优化路径，为新一轮北京城市总体规划修改工作提出框架性建议。

四个项目特色

评估体系创新。通过城市空间发展的全要素、多时段、多层次统计研究，构建常态化的首都城乡规划评估体系。

对象上全要素：研究第一次从房屋行政主管部门获取多个年代“房屋全生命周期”数据，建立完善的北京城市空间基础数据库，在整合城市发展10大要素，43类子要素，60余万个数据基础上开展大量统计分析，总结北京城市发展特征。形成三个主要结论：外来人口主导了北京市人口总量增长；集体建设主导了城乡空间的蔓延；工业仓储用地投放比重偏高，现状生活用地比重低。

     北京城市空间基础数据库

时间上多时段：研究选取北京市2003年、2008年和2012年三个年度的空间数据，结合2000年以来多个年份的人口、房屋、就业、产业、交通、生态、环境等数据，进行多时段比较分析，跟踪城市发展动态和趋势。分析得出，人口增长呈持续加速趋势，总规人口预测指标屡被突破；城乡建设用地增长超出规划预期，仍然围绕中心城圈层式蔓延；房屋增长幅度大，但整体上仍供不应求。

    1980年-2012年北京市常住人口增长趋势分析图

    2000-2012年北京市外来、户籍人口增量比较

    北京市城乡建设用地各时段扩展情况

空间上多层次：研究在京津冀区域、北京市域、城市功能区、区县、街道、社区组团等多个尺度上综合分析首都北京发展的全局性战略问题。形成四个结论：中心城人口持续加密；外来人口分布与中心城低端服务业、城乡结合部产业、郊区制造业园区紧密结合；城镇建设用地投放与规划的引导方向和重点不完全契合；主要功能的空间变化呈现较大的差异，居住圈层外移，商务空间集聚、工业外围集群发展和商业的多核发展。

    城乡建设用地间扩展变化绝对量

城乡规划研究方法创新

多要素综合交叉分析，深入挖掘城市发展存在的不平衡、不协调问题及其成因。

研究打破就空间论空间的一般套路，将城市发展中关联性强的相关问题整合在一起进行综合交叉分析。以人口、用地、房屋为核心，综合产业、绿化、交通、水资源、能源等要素，深入挖掘城市发展中面临的不平衡、不协调和不可持续的问题及其原因。分析过程强调全局数据和典型案例支撑，做到胸中有全局，手中有典型，夯实城市发展综合性研究的科学基础。

首先研究持续高速的人口增长给北京的基础设施、公共服务、住房供给、社会管理和财政支撑带来难以承受的压力，量化分析了人口过快增长与资源承载能力之间的矛盾，为政府决策和社会理解当前城市发展面临的核心矛盾提供技术支持。另外，在GDP导向下，区县分散建设形成产业同质低效竞争，产业集群化程度不高等问题突出，分析了城乡用地资源未能得到统筹、集约、高效利用，揭示其与行政体制、考核机制、区县发展模式、土地制度的关系。同时，还揭示“大城市病”的根源，分析城市功能在空间上存在多种不匹配、不协调现象。

    北京市各类产业功能区分布

城市功能体系的延伸和交叉

研究视角创新

跳出城乡规划单一的技术性思维，挖掘城市发展的体制机制因素，解析规划实施制度环境。

城市是一个复杂的巨系统，北京既是特大城市又是大国首都，发展建设和规划实施的环境复杂，研究将制度经济学视角和制度变量引入城乡规划研究，从体制机制入手，探讨产生城市问题的深层次成因。

问题主要包含缺乏统一的综合性规划来整合部门诉求。目前由于各部门缺乏充分的协调沟通，利益不能形成统一，造成空间规划、财政投资和用地指标脱节，使得规划的科学性、权威性不足，也在后期的规划实施、管理运营中消耗了大量的人力物力；

规划的“整体性、长期性”与实施的“分散性、近期性”矛盾突出。目前的行政体制下，中央单位、企业、军队和北京市各地方政府及其部门，会策划一些有利于自身发展的事件项目，极易造成北京城乡规划实施内容的改变；

政府和市场边界模糊影响市场配置资源的决定性作用。市场机制尚不健全的情况下，政府常常不自觉的“越位”，在经济社会发展的诸多领域，既充当裁判员也充当运动员，对城市规划实施的效果往往产生决定性的影响；

政府考核机制的科学性和执行力欠缺。落实好城市规划要从“官本位”入手，建立与规划目标相一致的政府考核体系，对官员任免时，将全面考核对城市性质定位、战略任务的落实情况。

规划编制、审批、监督权利的集中满足了效率但影响了公平。在城市快速建设发展阶段，规划的编制、审批、监督等环节集中在一个部门，可以提高效率。随着社会的进步和公民参与意识的兴起，民间和媒体不断呼吁以人为本、全员参与、自下而上的城市规划编制、建设和管理模式，以保证规划的科学和公平公正。

    规划的整体性长期性和实施的分散性近期性矛盾

    政府和市场机制

引领国内特大城市空间治理模式转型

通过对北京“大国首都、特大城市、巨型区域、两级城乡”等典型特征的研究，探索了新常态下大城市空间治理的模式，为转型期大城市发展提供了实践经验。