背景解读

在我国快速城市化进程中，由于缺乏对城市空间环境的系统引导和有效管控，出现了贪大崇洋、求怪媚俗、杂乱无章、千城一面等各种城市建设乱象和问题（图1），备受多方诟病。当前，我国经济发展已进入新常态，城市建设逐渐由大规模、高速度的粗放型发展阶段进入了关注城市环境品质、空间特色及追求综合效益的集约型发展阶段。党中央、国务院对城镇建设水平深切关注，并对城市建设工作提出了新要求。这一背景下，城市设计在提高城镇建设品质，提升城镇风貌水平及规划、建筑设计质量上的重要作用愈加凸显，并已成为多方共识。在2015年12月召开的中央城市工作会议中提出要“全面开展城市设计”。

图1

长期以来，城市设计工作虽在全国各地一直广泛开展，但尚未建立起城市设计制度，城市设计的合理性与有效性难以被保证。建立城市设计制度，完善城市规划与建设管理，是全面开展城市设计工作的重要政策保障，也是城市规划改革的重要突破口之一②。住建部在2014年对城市设计制度建设工作做出了具体部署，决定制定出台《城市设计管理办法》①，同时编制符合实际的高水平城市设计导则（现名《城市设计技术管理基本规定》）。其中，《城市设计管理办法》于2017年6月1日正式实施。

案例研究

在国外已有较为成熟的运用城市设计进行管控的技术体系和实践案例，近些年国内的部分城市也已进行了卓有成效的探索，因而在编制《城市设计管理办法》过程中对此进行了研究。

1．建立以城市设计为核心的多层次管控体系

通过地方规划法规，对土地用途进行管制，建立城市设计体系对城市建设进行管控。如英国的城市设计控制体系包括：国家层面的规划政策指引，郡层面的设计导则、设计策略，城市层面的设计标准和导则等。美国则是以“区划法”为核心的规划体系，以城市设计导则、控制性规划和设计准则为补充，逐级深化管控（图2）。

图2

2．用包含城市设计内容的规划许可管控城市建设

英国通过包含设计控制的规划许可制度强化城市建设管控。深圳通过多种模式将城市设计成果转化为《建设用地规划许可证》的规划设计要求，作为项目的建筑工程、环境设计的重要依据，并在报建方案及施工图设计中通过设计审查予以落实。天津将城市空间特色要求纳入项目审批流程，在规划条件、规划方案、建筑方案等各阶段进行城市设计相关规定。上海采用“普适图则+附加图则”形式（图3），使城市设计的作用在管理机制中得到保障和落实。

图3

3．对城市重点地区通过城市设计进行严格管控

国外及我国很多城市普遍重视城市重点地区的风貌管控，制定特殊政策，施行更为精细的规划和建筑设计管控。如日本幕张新城的城市设计导则从总体规划、地块单元、外墙设计、屋顶设计、商业设施设计五方面提出了详细规定。天津五大道历史文化街区则制定每个街坊地块的建筑体量的控制图则、建筑元素与细节控制图则、风貌街道控制图则等技术要求，加强对建设的控制和引导（图4）。

图4

编制认识

城市设计的制度建设方兴未艾，包含很多层面的工作内容。《城市设计管理办法》作为重要的起步性纲领文件之一，其编制中具有以下特点。

1.明确城市设计技术定位，完善规划技术体系

之前的规划体系是缺少城市设计明确定位的。《办法》中梳理了城市设计的工作定位、工作原则等，明确提出“城市设计是落实城市规划，指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段，贯穿于城市规划建设管理全过程”，使城市设计在我国的规划体系中得以明确技术定位。

同时，《办法》对城市设计在技术与法定规划的结合上进行了要求。在总规层面，明确了总体城市设计的工作内容为“确定城市风貌特色，保护山水、自然格局，优化城市形态格局，明确公共空间体系，并可与城市总体规划一并报批”。在控规层面，明确要求“重点地区城市设计的内容和要求应当纳入控制性详细规划，并落实到控制性详细规划的相关指标中”，这有效保证了城市整体与局部空间的设计延续，也极大地增强了控规指标的合理性。

2.确立城市设计管控地位，完善规划管控机制

过去的管理工具主要依靠控规，关注空间环境的功能合理性，侧重功能关系和开发强度。通过《办法》，引入城市设计作为管理工具，关注空间环境的“形态和谐性”，侧重空间形态和风貌建设，在管理体制中给予城市设计以法定管控地位。

在此指导思想下，《办法》提出了一系列规划管控中的城市设计要求。如控规要求“重点地区的控制性详细规划未体现城市设计内容和要求的，应当及时修改完善”；设计方案要求“单体建筑设计和景观、市政工程方案设计应当符合城市设计要求”；土地出让要求“以出让方式提供国有土地使用权，以及在城市、县人民政府所在地建制镇规划区内的大型公共建筑项目，应当将城市设计要求纳入规划条件”；监督要求“城市、县人民政府城乡规划主管部门进行建筑设计方案审查和规划核实时，应当审核城市设计要求落实情况”。通过《办法》在城市建设审批管理各个环节加入城市设计的管控内容要求，构建规划—设计—建设的全过程、多层次的城市设计管控机制（图5）。

图5

3.加强城市设计专业补位，完善建设工作平台

城市设计不是“百事通”，但可将百事通起来。作为综合性较强的专业，城市设计是融合建筑、景观、规划、市政等多专业的工作平台。如在北川抗震纪念园的设计中，城市设计从“发令装置”变为“支撑平台”，通过城市设计平台的搭建，将众多设计大师的工作统一在共同的框架之中，形成浓缩集体智慧的设计作品。

在《办法》中，也提出了城市设计的工作平台要求。在工作定位中提出“通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现地域特征、民族特色和时代风貌”。在重点地区的城市设计中提出“协调市政工程，组织城市公共空间功能，注重建筑空间尺度，提出建筑高度、体量、风格、色彩等控制要求”。

结语

《城市设计管理办法》作为我国城市设计领域的起步性纲领文件，对于城市设计的制度建立、技术完善、实施监管等方面工作具有一定意义。不积跬步无以至千里，作为对我国城市设计制度建立的初步探索，《城市设计管理办法》作用的有效发挥，有待时间的检验和实践的反馈，需要后续配套工作的持续展开，更需要各地结合各自实际情况进行试点推进和细化完善。最终，充分发挥城市设计优势，全面开展城市设计工作，构建中国特色人居环境，推进美丽中国建设。

注释
①《城市设计管理办法》与《城市设计技术管理基本规定》由中国城市规划设计研究院朱子瑜副总规划师等中规院团队和东南大学段进教授等东南大学团队联合编制完成。
②住建部黄艳副部长在全国城乡规划改革工作座谈会上的讲话

项目组：朱子瑜，陈振羽，魏钢，顾宗培