2017年全国规划院长工作会议即将于10月13-14日于厦门召开，主题为“统筹规划、规划统筹——城市总体规划改革和规划院转型发展”。

届时会议将由住房城乡建设部的相关领导就城市总体规划改革的思路，发表重要讲话。同时，各规划院代表将深入探讨规划院转型。（报名请“点击这里”-“报名”或识别下方二维码）

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以下是各地在城市总体规划改革方面的创新和实践

党的十八大以来，国家大力推进空间治理体系改革，全面开展多规合一、省域空间规划等工作试点。城乡规划行业也加大了城市总体规划编制改革的工作力度，明确提出了加强全域统筹规划，实现一张蓝图管到底，推进规划编制、审批、督查一体化，突出战略引领和刚性管控作用。

近年来，清华同衡借助高校规划院的产学研优势，不断加大在城市总体规划编制改革上的研究探索和实践。受湖北省住房城乡建设厅委托，以随州市为样板，牵头开展《随州市城乡总体规划编制改革试点研究》，形成了改革成果，积累了相关经验。面向实施、服务管理，在城市总体规划编制进程中，全面推进技术、政策、管理在城市总体规划成果上的融合统一，是北京清华同衡规划设计研究院在推进城市总体规划改革创新中的重要切入点。在随州市城乡总体规划编制过程中，主要开展了以下七方面的创新性举措：

第一，以“面向实施、服务管理”为导向，全面提升总体规划文本的政策性和法条化表达。

城市总体规划文本应是对规划期内城市发展建设的目标愿景、行动纲领、行为准则、实施路径、保障措施等，从技术、政策和管理层面做出规定。针对当前总规文本重技术、轻政策，重编制、轻实施管理的现实问题，全面提升城市总体规划文本的政策化表达，在技术性规定的基础上，补充政策适用环境和条件、自由裁量空间、管理工作尺度、调整变更依据和程序等规定。规划文本条文注重符合公共政策语境下的表达逻辑，高度凝练准确，体现法定性和公共政策性，并易于被大众接受和理解。针对传统文本存在的问题，应重点提炼目标性内容，精简策略性内容，删减描述性内容，突出措施性、政策性和实施管控性内容。

第二，从传统“图纸”向“图则”表达转变，强化针对性的实施操作指引，提高规划方案的可读性、可传导性和可应用性。

针对现行总规图纸重图示化表达，缺少对图纸适用条件、实施路径、应用办法以及图示的政策和管理内涵的现状，借鉴单元控规图则的做法，改变传统的总规图纸为“总规图则”,有力支撑了实施管理部门和各类用户对总体规划图的解读和应用。总规图则是指在总体规划图纸的基础上，补充对各类规划图图示内容的技术内涵、管控要求、变通性的规定和限定，便于图纸的使用者从政策和管理角度，清晰解读总体规划图的内涵和要求，同时也有利于总体规划管控要求的进一步“落地”,并为控规的编制提供更务实的指引，促进总体规划和控制性详细规划两个层面工作的有机衔接。因此，总规图则不应仅是表现形式的变化，更应关注真实的规划管理、规划编制技术和规划编制内容的根本性变化，突出规划工作层面和规划实践层面的现实需求。总规图则主要围绕以下几方面开展：

（1）以“一图一则”的形式补单纯文本和图纸表现形式的短板，图文对应，便于阅读与理解。

（2）明确总规图则重点管控内容和管控要求。对区域和城市发展有重要影响，能有效指导城乡空间布局并对下位规划进行传导，可实施、可督察的方面划定为总规图则重点管控内容，提出管控要求。

（3）通过制定分区单元图则，明确分区单元的发展规模、功能定位、市政和公共设施配套、开发建设标准、城市设计指引等导控内容，确保总规方案意图向分区规划、控制性详细规划等下一层次规划传导管控准确有效。

（4）通过单元图则形式对不同功能片区做出差异化引导，提高规划管控的针对性和精细化水平。解决总规图纸在建设用地层面难以体现特定管控意图和轻重缓急的问题。

北京清华同衡规划设计研究院在随州总规中改变传统的总规图纸为“总规图则”,有力支撑了实施管理部门和各类用户对总体规划图的解读和应用。

随州市城乡总体规划市域生态空间规划图则示意

随州市城乡总体规划的单元图则示意

第三，立足规划批后管理需求，将说明书内容定位从“技术论证报告”调整为“文本条文说明的政策解释性文件”。

针对传统总规说明书被异化为单纯的“技术论证报告”,难以应对批后管理需求的问题，调整说明书的内容定位。说明书应是对文本条款技术内涵、政策内涵、管理要求、适用条件、自由裁量空间等作出的解释和说明，而不是传统意义上的“技术论证报告”.说明书应当始终围绕有效贯彻实施城市总体规划的根本目的，对总规文本条文进行政策性解释和说明，有利于规划审批、实施、管理、评估、维护、修改、督查等各级各类规划应用部门和人员，正确理解和深入领会规划方案意图，明确各自职责、管理权限和操作手段，合理把握规划实施管理的基本原则、核心任务、工作重点和管控尺度。强化说明书作为文本条文说明的政策内涵，具体编制内容应摒弃传统的单一技术论证思路，突出强化技术、政策和管理的融合。说明书编制应重点围绕下图示的九方面开展。

总规说明书向“文本条文说明”的政策解释性文件转变的重点思路

第四，立足编审督一体化要求，强化规划的强制性内容表达，明确规划强制性内容的实施管控要求。

新一轮城市总体规划改革要求从编、审、督一体化原则出发，强化城市总体规划强制性内容的落实和刚性传导，形成切实可行的操作方法和管理手段。针对当前城市总体规划强制性内容的政策内涵界定不清晰、刚性传导和系统支撑不到位的问题，面向规划管理各个工作环节，明确强制性内容的核心管控意图和管控要求，严格限定规划强制性内容在实施、管理和规划修改中的自由裁量空间，为确保总体规划执行的权威性和严肃性，提供清晰、明确、科学、合理的工作依据。在北京清华同衡规划设计研究院关于《城市总体规划强制性内容表达和实施管理规定研究》课题中，对城市总体规划强制性内容的内涵和基本管控要求、分层次表达、实施管理（向控规传导、重大项目管控、强制性内容的修改、动态维护、规划管理、信息化建设）等方面进行了深入系统研究。

对强制性内容的内涵和基本管控要求应重点从以下方面进行认识和明确：

（1）在内涵界定上，城市总体规划强制性内容主要涵盖城市总体规划中涉及基本运行保障设施、公共利益、公共安全、生态资源环境保护和可持续发展等方面的规划控制要求。强制性内容是政府通过城市总体规划，对城市发展建设进行刚性管控的重要手段。强制性内容的划定和实施，是有效限定总体规划执行过程中不合理自由裁量空间的关键抓手。应在《中华人民共和国城乡规划法》基础上，对规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等强制性内容在城市总体规划层面的具体强制意图和政策内涵进行明确清晰的界定。

（2）在分层表达上，依据市域规划和中心城区规划管控内容和管控要求的不同，市域层面和中心城区层面的强制性内容在表达、实施和管理上，应区别对待。市域层面规划强制性内容管控意图的落实，应综合考虑与相关市县总体规划的职能分工，协同管控。强制性内容应在规划文本、规划图纸和条文说明三个规划成果平台上进行表达，应从“技术性表述”转变为“政策性表述”,要坚持面向实施、面向管理、面向应用，充分对接实施、管理、评估、维护、修改、督查、公众参与等实际工作要求。

（3）在规划协同上，城市总体规划强制性内容的表达和实施管理，应综合考虑与专项规划、控制性详细规划的合理分工，实现上下位规划间的功能互补，分层逐级落实强制性内容的管控意图和管控要求。强制性内容的管控意图的实现，是基于各层面规划协同发挥作用的，仅在总体规划层面无法“真实有效落实”.比如基础设施和公共服务设施用地，总规只能提出建设用地配置指标和整体性布局，对设施的具体选址和用地边界控制，必须到专项规划和详细规划层面才能落实。因此，对此类内容的强制性表达应有所区别。

（4）在刚性弹性把握上，不同类型强制性内容的表达和实施管理要求，要紧扣强制性内容的核心管控意图，以本源性保护要求的切实有效落实为核心，正确把握充分的刚性、严肃性与合理的弹性、适应性之间的关系，避免管不住与管得过死两种倾向。对不同类型的强制性内容，应在强制方式上有所区别。对于保护性地区，比如自然生态湿地和历史文化遗产保护区，一旦确定了保护对象和保护范围，除非有不可抗力的因素，否则不得人为改变用途。而对于人工设施的用地空间，在实施过程中，在相关发展建设要求和规划控制前提出现变化的情况下，按规定程序进行调整，不仅是允许的，更是合理的。

（5）在规划督查上，明确总体规划强制性内容执行情况的督查重点，包括如下几方面：一是分区规划、专项规划、详细规划等的制定，有无违反总体规划强制性内容的行为；二是在总体规划确定的集中建设区规划建设用地范围外，是否存在设立和规划建设新区、新城、各类园区的行为；三是交通、水利、能源等重大基础设施的选址和布局，是否存在违反总体规划强制性内容要求的行为；四是在规划执行过程中，是否存在违反总体规划强制性内容要求，在水源地和水系保护范围、基本农田、绿地、生态环境保护区、自然和历史文化遗产保护区等范围内，违反规划控制要求进行开发建设的行为。

第五，面向实施管理需求，研究落实城市开发边界、发展备用地、“五线”划定与管控等核心内容，制定系统性可操作解决方案。

结合随州和湖北省的实际工作需要，北京清华同衡规划设计研究院重点研究了开发边界划定、发展备用地的管控、六线划定等总体规划的核心内容，从规划内容的管控意图、编制技术规程、实施路径、管理办法和修改规则等方面，提出了清晰的解决方案。

（1）针对国家宏观要求和地方实际情况，明确城市开发边界的划定原则、范围和管控思路。划定城市开发边界的管控意图是控制建设用地无序蔓延，促进城市空间集约高效、紧凑布局。城市开发边界内，是以城镇居民生产生活为主体功能的空间，包括规划城镇集中建设区、城乡结合部地区、重大基础设施管控地区、为保护城市山水格局需要进行规划控制的地区以及为改善城市人居环境需要长远预留和进行规划控制的地区等。一是明确强制落实要求。城市开发边界的范围、面积和管控要求，应在城市总体规划文本中进行专章表述并明确为强制性规定，经法定程序批准后实施。城市开发边界划定后，原则上不得更改。因国家和省重大政策变化、上位规划重大调整、重大自然灾害等原因确需修改的，应编制专项评估报告并报城市总体规划原审批机关批准。二是明确空间管控要求。城镇建设和各类新区、开发区、试点示范区、自由贸易试验区等各项集中建设活动，必须在城市开发边界内选址，符合城市总体规划和土地利用总体规划的空间管制要求。三是明确评估监管要求。各省区市国土资源、城乡规划主管部门应制定本辖区内城市开发边界定期评估及动态监测监管措施。

（2）应对社会经济发展不确定性，创新性提出城市发展备用地的管控内涵、划定要求、启用条件和启用程序，增强规划的弹性和适用性。一是重新树立城市发展备用地的功能内涵和管控意图。为应对发展的不确定性和避免主观预测的有限性，在规划建设用地之外、城市开发边界之内预留一定规模的发展储备空间，并通过对该用地功能的管控保证城市结构的合理性，避免超预期发展所引起的建设无序和规划频繁调整。二是明确发展备用地在空间布局、用地规模控制和功能控制的具体要求，重点明确选址安全、规模上限和用地功能负面清单等方面的要求。三是明确发展备用地的启用条件，以及不同开发建设情景下的启用程序，确保合理合规有序使用。

（3）针对实际管理问题和需求，创新性提出城市“五线”划定与实施管控的系统思路。城市“五线”划定（蓝线、绿线、紫线、黄线、红线）是城市总体规划的重要内容，但长期以来城市“五线”划定缺乏明确的划定标准和深度要求，导致城市“五线”划定的规范性和科学性不足，难以适用城市规划实施管理和督察工作的需要。北京清华同衡规划设计研究院在随州市城乡总体规划编制过程中对城市“五线”划定和实施管控主要做了如下工作：一是分类对待，科学界定“五线”在总体规划中的划定要求和深度。明确区分现状、在建和规划确定具体选址的城市“五线”,以及尚未确定具体用地范围的城市“五线”.根据不同类别情况划定不同的规划深度，同时结合划定对象的等级，提出相应的管控要求。对已经确定具体选址或选线的城市“五线”按照实际用地范围控制线进行划定管控；对于尚未确定具体选址和选线的重大基础设施和各类控制界线等进行规模、位置或规划管控引导，下位规划、专项规划细化后进行反馈备案。二是明确提出五线划定后，城市总体规划与下位规划、专项规划和建设规划的衔接方式，明确要求建立备案反馈机制。三是创新性五线图则表达方式，并通过信息平台对总体规划进行反馈，规划将道路红线、城市绿线、城市蓝线、城市黄线、城市紫线作为重要内容纳入规划管理系统，对城市“五线”进行动态维护，推进规划编制审批监管统一，不断完善“五线”划定工作，保证城市总体规划的时效性和适应性。

随州市中心城区绿线规划图则示意

第六，区分总规编制内容和报批内容，立足规划审批事权关系和管控重点，简化提炼和规范总规的报批成果大纲。

针对目前城市总体规划报批成果内容繁复，导致审查重点和标准不明确，审查效率低和周期长等问题，立足上下级政府事权关系，把城市人民政府“要编制的内容”和上级审批机关“要决策的内容”区别开来。城市总体规划成果，除了文本、图纸和说明书三份法定文件外，还应针对上级政府事权和决策事项，提炼出城市总体规划报批成果大纲。这套成果既是审批机关重点审核内容，也是将来审批机关对总规执行情况督查的重点和依据。按照行政审批工作的一般性要求和城市总体规划的特点，重点明确和强化报批文本的编制要求，严格依据审批机关审查工作重点和内容要求进行编制，统一和规范报批文本的内容要求，作为上报审批机关的主体性文件和重点审查对象。报批成果应重点围绕城市定位和目标、生态资源环境、空间总体布局、历史文化遗产保护、城市运行基本保障设施、规划实施保障机制等方面的重点内容和事项进行阐述。例如北京清华同衡规划设计研究院按照湖北省住建厅拟定的《省级部门对城市总体规划的审查重点及要求》，针对省、市事权划分，在规划成果的基础上，在随州总规中提炼编制了《随州市城乡总体规划（2016-2030）报批审查大纲》，为省级部门审查工作提供了便利。

《随州市城乡总体规划（2016-2030）报批审查大纲》框架示意图

第七，坚持多规合一思路，搭建动态电子图库平台和信息化管理平台，落实“全域一张图”管控要求，提高空间规划治理的智能化和精细化水平。

在电子化平台上，规划蓝图已突破“图纸”的限制，变成了可以进行无限 “扩展、分层、叠加、深化、细化”的一张图。规划技术语境下的“一张蓝图管到底”在城市规划信息管理系统的支撑下，泛指电子图库中所有为了保护自然生态资源、保证长远可持续发展、维护公共利益和公共安全的刚性管控要求。因此，总体规划应从传统的静态“规划图纸”转变为动态“电子图库”,通过地理信息系统增加规划图纸的信息管理，利用城市规划管理信息平台实现“全域一张图”管控要求。在随州市城乡总体规划项目中，北京清华同衡规划设计研究院作为规划编制单位，协同随州市相关规划主管部门，全面落实国家关于加强全域空间资源统筹规划的要求，坚持多规合一和不同层级规划分工负责、功能互补的原则，对随州全域空间资源管控“一张图”的实现路径和具体办法，形成了符合随州实际的工作思路和规划方案。在随州“全域一张图”中，重点明确和落实了城镇开发边界、生态保护红线、基本农田红线边界、区域交通设施及廊道、区域市政设施及廊道、功能分区指引等重大管控要素，并协同搭建地理信息系统平台，有效辅助规划管理和决策。

以“全域一张图”为核心的集成化总体规划技术管理平台是“总体规划工作成果的一部分”,不仅有力支撑了总体规划的编制工作，更为总体规划的实施、管理和监督、检查，提供了高效的技术工具和工作手段。紧密围绕城乡规划管理发展的需求，结合总体规划编制改革，协同各城市建立规划管理数据平台，完善城市规划基础信息数据库，形成跨部门协同管理的统一平台。借助平台理顺规划管理体制和工作机制，创新规划管理模式，推动规划审批“放、管、服”改革，推进省、市（县）各级城乡规划管理信息系统互联互通、业务协同办理，实现管理、审批和监督全过程的动态跟踪和实时监控，为提高城乡规划行政管理效率和水平提供强有力的信息化保障。

随州市城乡总体规划（2016-2030）全域一张图